Основные функции деятельности прокуратуры

Относительно определения понятия функции прокуратуры в юридической литературе также имеются различные суждения, однако в большинстве своем они сводятся к следующему.

Так, по мнению В.Г. Бессарабова, функции – это выражение государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного Российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности.

Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры Таким образом, под функцией можно понимать конкретный вид прокурорской деятельности, предусмотренный федеральным законом и направленный на достижение поставленных перед
прокуратурой целей по реализации возложенных на нее полномочий, исходя из установленной законами и указаниями Генеральной прокуратуры РФ.

Тем самым становится понятным указание в Законе о прокуратуре на то, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».

Например, В.П. Рябцев к функциям прокуратуры относит надзор, а также уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, участие во всех видах судопроизводства, международно-правовое сотрудничество.

В свою очередь, А.Ю. Винокуров рассматривает такие функции, которые им обозначаются под термином «участки деятельности», как международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, взаимодействие с органами публичной власти, государственный учет преступлений и некоторые другие. Как видим, в силу своей специфичности названные функции вряд ли можно отнести к основным направлениям.

В зависимости от политических и социально-экономических условий, они могут стать лишь
приоритетными, но никак не основными направлениями.

Поэтому в большинстве случаев в прокурорской практике эти функции применяются в сочетании с названными выше основными направлениями прокурорской деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод, что понятия «основные направления деятельности» и «иные функции» тесно связаны между собой и направлены на «осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации» и противопоставлять их друг другу не имеет смысла, однако и ставить между ними знак равенства нельзя.

Следует отметить, что функции прокуратуры рассредоточены в различных статьях Закона о прокуратуре РФ. Например, в п..2 ст.1 Закона перечисляются такие функции прокуратуры как уголовное преследование;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования.

В то же время в прокурорской деятельности есть некоторые «участки деятельности», которые не именуются функциями прокуратуры, но их в полной мере можно и следует, по мнению автора учебного пособия, отнести к ним.

Среди них деятельность прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст.9.1 Закона)2; рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений (ст.10 Закона);

деятельность за исполнением государственного единого учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности и раскрываемости преступлений

(Приказ Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»),

контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам;

деятельность по разъяснению законодательства, направленную на преодоление правового нигилизма и повышение правовой культуры населения (пропаганда права). Между тем, А.И. Гальченко считает, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений, нельзя рассматривать в качестве функций.

Тем самым, в очередной раз подтверждается, что понятия «основные направления деятельности прокуратуры» и «функции» несомненно, требуют их научного осмысления и обоснованно вызывают теоретическую дискуссию.

Итак, рассмотрим содержание основных функций прокурорской деятельности. 

Функция уголовного преследования. Уголовное преследование представляет собой одну из самых значимых, стержневых функций российских органов прокуратуры.

Под ним необходимо понимать действия прокуроров, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности лиц, виновных в совершении преступлений, на стадии предварительного расследования (вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, направлении дел с обвинительным заключением и актом в суд, и т. д.), а также поддержание государственного обвинения в судах.

Функция уголовного преследования имеет тесную связь с главной функцией прокуратуры – надзором за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и с функцией участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. В соответствии с ч.2 ст.35 Закона о прокуратуре РФ поддержание прокурором обвинения в суде является формой осуществления уголовного преследования в судебных стадиях.

Обвинительная речь прокурора, которую он произносит по завершении судебного следствия, являясь важнейшей частью участия прокурора в рассмотрении судом уголовного дела, вместе с тем относится и к содержанию
функции уголовного преследования. 

Функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Под ней понимается координация деятельности по борьбе с преступностью, организуемая прокурорами в целях обеспечения согласованности усилий правоохранительных органов государства, с учетом их компетенции, в решении общих задач.

Правовой основой координации органами прокуратуры деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью являются нормы статей 1 и 8 Закона о прокуратуре РФ.

Они устанавливают, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, федеральной службы исполнения наказаний и других правоохранительных органов (в ред. Федерального закона от 30.06.2003 № 86-ФЗ).

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями как функция прокуратуры впервые была закреплена в Законе «О прокуратуре СССР» 1979 г.

В координационных мероприятиях принимали участие и суды. В дальнейшем возобладала позиция, нашедшая отражение в Концепции о судебной ре-форме в Российской Федерации, в соответствии с которой было признано нежелательным участие судей в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью. Основная функция судов состоит в отправлении правосудия.

Судьи занимают в системе правоохранительных органов особое место и согласно Конституции Российской Федерации они являются носителями судебной власти, и поэтому их участие в работе координационных совещаний представлялось не чем иным как влиянием на их независимость и самостоятельность.

В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. среди ее функций координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью не упоминалась. Но в условиях резкого роста преступности, в структуре которой все большую долю стали занимать организованная преступность, тяжкие и особо тяжкие преступления, весьма быстро проявилась ошибочность исключения такой функции.

В связи с этим Указом Президента Российской Федерации от 20.10.1993 г. «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» была устранена эта ошибка и на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В последующем данное положение получило свое закрепление в Законе о прокуратуре РФ Указом Президента Российской Федерации № 567 от 18.04. 1996 г. было утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, согласно которому координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на основе соблюдения законности,

равенства всех участников этой деятельности при постановке вопросов, внесении требований, разработке рекомендаций и мероприятий, самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. Координационная деятельность проводится гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о
государственной тайне и иной охраняемой законом тайне.

Основными формами координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью являются:
– проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

– обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

– совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

– проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

– взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

– оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

– издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;

– выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;

– разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Перечень форм координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью не является исчерпывающим. На практике могут применяться и другие формы координационной деятельности. Прокурор созывает координационные совещания и председательствует на них.

В качестве председателя координационного совещания прокурор вправе истребовать информацию, необходимую для организации коррдинационной деятельности, создавать рабочие группы из представителей правоохранительных органов, назначать из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания.

Таким образом, координационные совещания определяют приоритетные задачи правоохранительных органов; рассматривают и утверждают планы согласованных мероприятий; осуществляют контроль за их реализацией; заслушивают сообщения руководителей правоохранительных органов по вопросам организации координации и проведения согласованных мероприятий; разрабатывают рекомендации по предупреждению, раскрытию и пресечению преступлений, информируют о них подчиненные им органы; изучают и распространяют опыт эффективной организации координации действий правоохранительных органов.

Функция административного расследования (введена Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ). Некоторые авторы склонны считать данную функцию функцией административного преследования.

Тем не менее, в том и в другом случае, по мнению автора, ее (функцию) следует рассматривать как самостоятельную, поскольку в ч. 2 с т. 1 Закона о прокуратуре РФ законодатель, перечисляя основные направления деятельности прокуратуры и функции, указал и на то, что прокурор уполномочен возбуждать дела об административных правонарушениях и проводить административное расследование в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами.

В частности, согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ.

Между тем следует иметь в виду, что прокурор возбуждает дела об административных правонарушениях не только при осуществлении надзорной деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ к исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел по целому ряду предусмотренных КоАП РФ, посягающих на права граждан, на здоровье и общественную нравственность, в области охраны собственности, дорожного движения, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, против порядка управления, а также посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.

Дела об указанных административных правонарушениях могут быть возбуждены прокурором как по результатам проверок в рамках осуществления надзорной деятельности, так и по поступившим в органы прокуратуры обращениям.

В соответствии с ч.1 ст.28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются материалы, поступающие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, а также сообщения и заявления физических и юридических лиц и сообщения в средствах массовой информации, когда
эти материалы, сообщения и заявления содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

С учетом исключительной компетенции прокурора обязанность рассмотрения в порядке КоАП РФ обращений, содержащих данные о наличии событий таких административных правонарушений, возлагается именно на прокурора, который не вправе перепоручить это каким-либо иным органам или должностным лицам.

В связи с чем можно констатировать, что данная деятельность является самостоятельной функцией прокуратуры.

Функция участия в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Данная функция будет раскрыта более подробно в главе VI раздел VII «Функция участия прокурора в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами разделе».

Функция участия прокуроров в правотворческой деятельности Успешное решение органами прокуратуры своих задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства во многом зависит от совершенства нормативных правовых актов.

Уровень правоприменения определяется не только степенью правосознания и правовой культуры участников правоотношений, но и тем, насколько безупречен тот или иной нормативный правовой акт в части его социальной обусловленности и редакции.

Органы прокуратуры не относятся к тем государственным органам, в деятельности которых законотворчество является прямой функциональной обязанностью.

Но при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в каждой отрасли (направлении) прокуроры периодически сталкиваются с несовершенством правовых норм, от которого могут страдать законные интересы участников правоотношений, появляются лазейки для ухода от ответственности за правонарушения.

Поэтому согласно ст. 9 Закона о прокуратуре РФ прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Участие прокуроров в нормотворческом процессе также может состоять в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов.

Такое право прокуроров закреплено в ст. 7 Закона о прокуратуре РФ, согласно которой Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Огромное значение для правотворческой деятельности имеют вносимые в федеральные органы исполнительной власти, представительные  (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации, представления и протесты, и участие прокуроров при их рассмотрении.

Добиваясь удовлетворения протеста или представления, отстаивая заявление в суде, прокурор аргументирует свою позицию относительно незаконности правового акта в целом или в какой-либо его части.

Когда результатом усилий прокурора является отмена правового акта, исключение из него отдельных положений, признание его недействительным судом, тогда изменяется правовое регулирование правоотношений в определенной сфере.

Функция сотрудничества с органами прокуратуры других государств и международными организациями. Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации (например, соглашения о правовой помощи и сотрудничестве между органами прокуратуры Республик Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Российской Федерации от 8 октября 1992 г.).

Таким образом, международное сотрудничество прокуратуры – это предусмотренные законом действия по участию и разработке международных договоров и непосредственное сотрудничество по осуществлению правовой помощи по гражданским, уголовным, семейным и иным делам, а также по заключению и осуществлению соглашений об иной правовой помощи с прокуратурами различных государств и международными организациями.

Помимо этого, приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и
неуклонному исполнению.

В юридической литературе и нормативных актах Генерального прокурора РФ предлагается также считать функцией прокуратуры и некоторые другие виды деятельности, в частности, контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц
их доходам, пропаганду права, т.е. деятельность по разъяснению законодательства, направленную на преодоление правового нигилизма и повышение правовой культуры населения.

Считается, что правовое просвещение, проводимое органами прокуратуры Российской Федерации это один из способов привития членам общества уважения к защищаемым правом социальным ценностям, воспитания у них навыков пользоваться конституционными правами и гарантиями и эффективно отстаивать их.