Регулирование тесно связано с экологической политикой. Под экологической политикой подразумевается деятельность органов государственной власти и государственного управления в сфере экологии, контролирования и оказания влияния на изменения в социально-эколого-экономических ситуациях (СЭЭС) в позитивную сторону. В основу механизма регулирования можно положить законодательство по рациональному природопользованию и ООС, а также использовать инструменты прямого регулирования посредством мер государственной регламентации (постоянных и временных нормативов, разрешительных процедур, ограничений, запретов). Можно использовать элементы экологического мониторинга и санкции за невыполнение законов и предписаний (прямое регулирование).
Однако с точки зрения экономической теории методы косвенного, рыночного (налогового, ценового) экологического регулирования могут рассматриваться как оптимальный путь достижения стандартов качества окружающей среды. Основные методы косвенного регулирования, получившие распространение, – это платежи, субсидии, система залоговых вкладов, создание рынка лицензий. Однако, несмотря на многие преимущества методов косвенного экономического регулирования, эти методы не только не вытеснили инструменты прямого регулирования, но и не приобрели самостоятельного значения в арсенале экономической политики. Причины кроются как в политических, так и в чисто практических трудностях использования методов косвенного регулирования. Достаточно сложны налоговая и ценовая системы регулирования, которые могут успешно функционировать лишь в случае адекватного информационного обеспечения.
Необходимость соответствующих переговоров (относительно размеров платежей, сроков оплаты, измерения экологического ущерба) между регулирующими органами и загрязнителями не уменьшается сколько-нибудь серьезно при замене методов прямого регулирования на методы косвенного регулирования.
Большинство загрязнителей не понимают даже простых ценовых систем, увязанных с показателями уровня загрязнения. Более того, эти предприятия не имеют ясного представления об альтернативах метода контроля и затрат, связанных с использованием, о возможностях вторичной переработки и методах снижения загрязнения. В этих условиях велика роль разъяснительных и образовательных структур. Следует заметить, что выработка стратегии экологической политики должна базироваться не на выборе между регламентированием и экономическим стимулированием, а на достижении правильного соотношения между различными инструментами регулирования.
Существуют три понятия (типа) эффективности экологического регулирования: экологическая, экономическая и административная. Экологическая эффективность – результативность воздействия на качество ОС; экономическая эффективность – достижение целей экономической политики с наименьшими затратами; административная эффективность, целесообразность и осуществимость – учет требований к расходам на управление, способность вызвать противодействие, совместимость с институциональной системой. Практика природопользования и контроля загрязнения ОС показывает, что экологическая эффективность и вопросы справедливости (социальный аспект) играют менее важную роль в выборе инструментов регулирования, чем экономическая эффективность и право на получение доходов.
Размеры платежей за загрязнение ОС недостаточно велики, чтобы служить эффективным стимулом сокращения загрязнения и потребления природных ресурсов. Однако эти платежи выполняют функцию повышения доходов. Уровень платежей можно сделать более высоким при условии, что база для начисления этих платежей будет более детализированной. Но в этом случае существует вероятность, что административная эффективность придет в противоречие с экономической эффективностью. Административная эффективность заметно повышается, если система платежей увязана с существующей налоговой системой.
Любая экологическая политика сопровождается определенными системами затрат-выгод. Социально-политические последствия экологических воздействий тесно связаны с проводимой в регионах экономической политикой. Поэтому в каждом конкретном регионе последствия экологического воздействия зависят не только от уровня климатических изменений, но и от уровня экологических затрат (на осуществление контроля, административные меры), которые, в свою очередь, влияют на экономику региона, балансы производства и потребления, налоговые поступления и затраты, инвестиционную активность, международную торговлю и т. д.
В настоящее время в России в условиях слабо развитого природоохранного законодательства, с учетом недостатков в организации государственного управления ООС, правового нигилизма, низкой правовой и экологической культуры значительной части общества и других факторов переход к рынку скажется на состоянии ОС, безусловно, отрицательно. Имеются и другие связанные с рынком последствия, которые, если их своевременно не учитывать, могут отрицательно влиять на ОС. Они касаются как правового обеспечения учета экологических требований при приватизации промышленных предприятий, так и правового регулирования экологического предпринимательства, четкого установления экологических требований при вложении иностранных инвестиций в экономику.
Возникает противоречие между экологией и экономикой, которое должно разрешаться государством волевым порядком, путем формирования системы экологических требований и разного рода стимулов. Признавая важность практического решения проблемы соотношения экологии и экономики, необходимо научное обоснование сочетания экологических и экономических интересов общества, обеспечивающего гарантии прав человека на здоровую и благоприятную ОС. Это один из основных принципов природопользования и ООС. Важно подчеркнуть, что научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов должно обеспечивать все субъекты экологических правонарушений. Очевидно, что соблюдение принципа сочетания интересов экологии и экономики может быть обеспечено посредством вычленения всех мер и требований, предусмотренных законом о природопользовании и ООС, иными актами природоохранного законодательства. Одной из таких мер является соблюдение экологических нормативов.
В условиях кризисной экономики трудно решать экологические проблемы. Известно, что для стабилизации экологической ситуации в России необходима сумма средств, равная ВНП страны. Возникает необходимость определения оптимальной суммы средств на ООС. В настоящее время лишь пятая часть предприятий способна не превышать требуемые нормы ПДВ загрязняющих веществ, остальные работают по временно согласованным нормам (ВСН) выбросов. Таким образом, с одной стороны, закон провозглашает обеспечение реальных гарантий прав человека на здоровую и благоприятную ОС, а с другой – тысячи действующих предприятий нарушают эти права. Какую же тактику может или должно выбрать государство в этих условиях?
При строгом подходе природоохранное законодательство позволит применить к предприятиям-нарушителям крайнюю меру – закрытие, но с учетом экономических трудностей едва ли эта мера будет широко применяться. Обеспечение максимально эффективного использования реально существующих возможностей решения природоохранных задач на конкретном предприятии – важная задача предпринимателя, местных государственных природоохранных правоохранительных органов. При этом в полном объеме к действующим предприятиям должны применяться установленные законодательные меры. Таким образом, сегодня проблема экологически обоснованного экономического развития России имеет не столько теоретическую, сколько практическую окраску. Ее решение требует осуществления ряда государственных мер в этом направлении.
Важнейшие из них касаются прежде всего повышения качества экономического образования, расширения исследовательской работы, создания взаимосвязанного экологического и экономического законодательства, разработки, принятия и осуществления национального плана действий по вопросам природопользования и ООС. В настоящее время проблема охраны окружающей среды и ее природных ресурсов является одной из основных в деятельности человечества, поскольку за последние два-три десятилетия наблюдается ощутимое снижение качества окружающей среды, ее деградация и загрязнение. Эти факторы, в свою очередь, сдерживают экономическое развитие, борьбу с нищетой и бедностью.
(Экономика природопользования, Н.М. Боднарук, А.А. Кобяков, Л.В. Рыбак, С.М. Попов, И.А. Стоянова, МГГУ)
