Территориальная организация власти в Испании

Согласно ст. 2 Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между всеми ними. Таким образом, Испания является единым и неделимым унитарным государством с широкой автономией.

Иногда, вместо предложенного Конституционным судом понятия “государство автономий”, применительно к форме территориального устройства Испании используют понятие “региональное (регионалистское) государство”. Конституция специально оговаривает, что ни в коем случае не допускается создание федерации автономных сообществ (ст. 145), тем самым упреждая возможное перерастание автономии в федерацию.

Местная администрация: муниципалитеты, провинции. Конституция провозглашает автономию муниципалитетов. Местные финансы должны быть достаточными для осуществления функций, относимых законом к ведению соответствующих местных корпораций (ст. ст. 140, 142).

Нижний уровень – муниципалитеты – обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляются соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования. Алькальды избираются советниками или жителями (ст. 140).

Следующий уровень – провинция – является местным образованием, обладающим правом юридического лица, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. Руководство и автономное управление провинции поручаются депутациям или другим корпорациям представительного характера. Могут создаваться объединения муниципалитетов, отличающиеся от провинций (ст. 141).

Следующий уровень территориальной организации – автономные сообщества. Исторически первыми статус автономии получили провинции Каталония и Страна Басков – еще до гражданской войны на основе Конституции 1931 г. После гражданской войны режим Франко аннулировал их автономию и не допускал подобной децентрализации.

Согласно ст. 143 Конституции 1978 г., реализуя свое право на автономию, пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими признаками, островные территории и провинции, представляющие историческую региональную единицу, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества. Автономные сообщества могут обладать ограниченной автономией и полной автономией. Автономные сообщества с ограниченной автономией обладают компетенцией в рамках сфер, указанных в п. 1 ст. 148 Конституции 1978 г.

Эти условия должны быть выполнены в течение 6 месяцев после первого соглашения по этому вопросу, принятого какой-либо из заинтересованных местных единиц. В случае негативного решения инициатива может быть предпринята вновь лишь по прошествии 5 лет.

Проект статута вырабатывается Ассамблеей, состоящей из членов депутации или межостровного органа провинций и депутатов и сенаторов, избранных в этих провинциях, и передается в Генеральные кортесы для его утверждения законодательным путем (ст. ст. 143, 146).

Пересмотр статутов осуществляется с соблюдением порядка, устанавливаемого ими самими, но в любом случае требуется одобрение его Генеральными кортесами путем принятия органического закона (ст. 147).

Автономные сообщества с полной автономией обладают компетенцией не только в рамках сфер, указанных в п. 1 ст. 148 Конституции 1978 г., но также могут включать в свои статуты “вопросы, специально не отнесенные Конституцией к ведению государства” (п. 3 ст. 149). Воспользоваться данным правом автономные сообщества с ограниченной автономией могут лишь по прошествии 5 лет (п. 2 ст. 148).

Однако получить полную автономию можно и до истечения 5 лет, но при этом процедура ее приобретения становится намного сложнее. Согласно ст. 151 Конституции 1978 г. не будет обязательным истечение 5-летнего срока, если инициатива о предоставлении автономии будет предпринята в 6-месячный срок помимо депутаций и соответствующих межостровных органов 3/4 муниципалитетов каждой из заинтересованных провинций, если они по меньшей мере представляют большинство избирателей каждой из провинций и если эта инициатива будет одобрена посредством референдума абсолютным большинством голосов избирателей каждой провинции.

При этом порядок выработки статута изменяется. Правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избранных от избирательных округов, входящих в состав территории, претендующей на получение автономии, и образует из них Ассамблею с единственной целью выработать проект соответствующего статута об автономии с согласия абсолютного большинства членов этой Ассамблеи.

После одобрения Ассамблеей парламентариев проекта статута последний передается в конституционную комиссию Конгресса, в которой в течение 2 месяцев проект должен быть рассмотрен с участием и помощью представителей инициативной Ассамблеи в окончательной редакции и на основе общего согласия. Если такое согласие достигнуто, принятый текст выносится на референдум в провинциях, расположенных на территории, границы которой определены выработанным статутом.

Если проект статута принят в каждой провинции большинством голосов, признанных действительными, то он передается в Генеральные кортесы. Обе палаты Кортесов, собираемые на совместное заседание, высказываются по тексту путем голосования о ратификации.

После одобрения статута Король санкционирует и промульгирует его в виде закона. Если согласие не достигнуто, проект статута передается как законопроект в Генеральные кортесы. Одобренный ими текст выносится на референдум избирателей провинций, находящихся на территории, границы которой определены выработанным статутом. В случае одобрения большинством голосов, признанных действительными в каждой провинции, он передается для промульгации.

Согласно п. 2 ст. 153 Конституции 1978 г. после утверждения и промульгации соответствующие статуты могут быть изменены только путем процедуры, предусмотренной ими для этого, и референдума избирателей, включенных в избирательные списки.

После вступления в силу Конституции 1978 г. провинции Каталония и Страна Басков первыми начали разрабатывать свои статуты и получили автономию. Постепенно все регионы выразили желание стать автономными. К середине 1980-х гг. было образовано 17 автономных сообществ.

Разграничение компетенции между государством и автономными сообществами. Конституция 1978 г. закрепляет специфичную модель разграничения компетенции между государством и автономными сообществами. Она имеет много общего с т.н. двухэлементными моделями разграничения компетенции в федеративных государствах, но имеет и ряд существенных отличий.

Во-первых, в п. 1 ст. 148 Конституция дает широкий перечень областей (сфер), которые автономные сообщества могут брать себе в компетенцию. Оговорка “могут брать” не является случайной. Согласно п. 2 ст. 147 Конституции, статуты обязательно должны содержать полномочия, предоставляемые в рамках Конституции, и основания для передачи ему соответствующих служб. Таким образом, каждое осуществляемое автономией полномочие (предметная область) должно быть указано в ее статуте.

Во-вторых, в п. 1 ст. 149 Конституция перечисляет области, в которых государство обладает исключительной компетенцией.

В-третьих, по остаточному принципу вопросы, специально не отнесенные Конституцией к ведению государства, могут быть переданы в компетенцию автономных сообществ в силу их включения автономиями в свои статуты (п. 3 ст. 149). Воспользоваться данным правом и расширять свою компетенцию за счет “специально не отнесенных” полномочий автономные сообщества могут посредством изменения своих статутов лишь по прошествии 5 лет с момента их принятия (п. 2 ст. 148), если они не воспользовались механизмом ст. 151.

В-четвертых, компетенция в вопросах, не включенных в статуты об автономии, будет относиться к ведению государства, нормы права которого в случае конфликта имеют большую юридическую силу, чем нормы автономных сообществ, во всем, что не передано в исключительную компетенцию последних. Право государства во всех случаях дополняет право автономных сообществ (п. 3 ст. 149).

В-пятых, Конституция 1978 г. предусматривает механизмы передачи полномочий государства автономиям. Генеральные кортесы в областях, отнесенных к компетенции государства, могут передавать всем или некоторым автономным сообществам полномочия принимать законодательные нормы при условии соблюдения принципов, основ и директив, установленных государственным законом. В данном случае законодательные нормы автономных сообществ подлежат контролю со стороны Генеральных кортесов независимо от компетенции судов.

Государство может передавать или делегировать автономным сообществам посредством издания органического закона полномочия в областях, относящихся к его компетенции, которые по своему характеру могут подлежать передаче или делегированию. Закон в каждом случае предусматривает передачу соответствующих финансовых средств, а также формы контроля, который сохраняется за государством (п. п. 1 – 2 ст. 150).

В-шестых, когда общие интересы того требуют, государство может издавать законы, устанавливающие принципы, необходимые для гармонизации нормативных установлений автономных сообществ, даже если речь идет о предмете регулирования, отнесенном к их ведению. Генеральным кортесам принадлежит право принять решение о такой необходимости абсолютным большинством голосов каждой палаты (п. п. 1 – 2 ст. 150).

Институциональная автономная организация сообществ. Каждое автономное сообщество обладает своим статутом. Статуты являются основной институциональной нормой автономного сообщества, их государство признает и охраняет как составную часть своего законодательства (ст. 147). Согласно подп. 1a п. 1 ст. 148 Конституции 1978 г. автономные сообщества могут обладать полномочиями по организации своих органов самоуправления.

Автономные сообщества пользуются финансовой автономией в целях своего развития и для осуществления своей компетенции. Автономные сообщества имеют собственные источники финансовых средства (ст. ст. 156 – 157).

Государственный контроль за деятельностью органов автономных сообществ и механизмы государственного воздействия.

Кроме того, представитель, назначаемый Правительством, руководит администрацией государства на территории автономного сообщества и, когда это необходимо, координирует ее деятельность с деятельностью администрации сообщества (ст. 154).

Конституция также предусматривает механизмы воздействия государства на автономные сообщества. Если автономное сообщество не выполняет обязательств, налагаемых на него Конституцией и другими законами, или действует образом, который серьезно противоречит общим интересам Испании, Правительство может обратиться к председателю автономного сообщества с предварительным требованием.

Если предварительное требование не будет удовлетворено, с согласия абсолютного большинства Сената Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов. Для осуществления таких мер Правительство может давать инструкции любым властям автономного сообщества (ст. 155).