Структура системы правотворчества

Решение задач стоящих в данном параграфе требует, прежде всего, от соискателя уточнения понятий «структура» и «система» применительно к процессу правотворчества.

Сущность понятия «структура» связывается с тем, что все явления, как в природе, так и в социальной жизни необходимо рассматривать не просто в виде «суммы элементов», которых главным образом нужно изолировать и расчленить, а как целостности, состоящие из автономных единиц, проявляющие свою внутреннюю взаимообусловленность и имеющие свои собственные законы развития.

Таким образом, структура любого явления представляет собой взаимную связь его составных частей, обладающих определенной самостоятельностью и характеризующих строение целого .

Структурность системы правотворчества помогает в  определении основных линий сложного механизма правового регулирования отношений в  обществе и  поведении людей; знание и  верная оценка структурных подразделений позволяют осуществить ведущие направления, средства и методы эволюционного развития процесса правотворчества, направленного на удовлетворение, как интересов государства, так и интересов отдельно взятого человека.

При системном подходе к изучению процесса акцент делается не столько на описании самих элементов системы, сколько на анализе их связей, поиске функций каждого элемента во всей системе, ведь именно самостоятельная функция элемента является основанием для его выделения в системе .

По мысли В. А. Карташова, «все составляющие из связанных друг с другом частей, называется системой» . Л. Берталанфри полагает, что «система — ​это комплекс взаимодействующих компонентов» . О. Ланге утверждает, что «система — ​это множество связанных друг с другом действующих элементов» . По позиции Р. Акоффа, выходит, что «система — ​это множество взаимосвязанных элементов… Не существует ни одного подмножества элементов, не связанного с другим подмножеством» .

При некоторых различиях выше приведенных нами определений, общим и сущностным в них является то, что подчеркивается состав «системы» — ​как наличие в  ней компонентов, элементов, единиц, внутренней связи, так и  взаимосвязь, взаимодействие, взаимозависимость компонентов «системы», в результате чего она становиться устойчивой и целостной. При этом целостность «системы» понимается как наличие у нее интегративного образования и специфических свойств, которыми по отдельности входящие в нее элементы не обладают.

Иерархичность «системы» означает, с одной стороны, определенное расположение входящих в ее состав компонентов, в том числе и подсистем по степени их значимости, а с другой стороны, включение данной системы в качестве подсистемы в более широкую и сложную. Тем самым применяется главный принцип диалектики — ​рассмотрение любого явления и процесса в совокупности связей и взаимозависимостей их частей.

Исходя из этого научного суждения, мы можем рассматривать, например, правовую систему как важную подсистему (элемент) внутри единой социальной системы, систему права как подсистему (элемент) внутри уже правовой системы.

Правотворчество тоже можно рассматривать в  качестве самостоятельного элемента систем более высокого порядка. Например, а качестве подсистемы (элемента) правовой системы или механизма правового регулирования.

Рассмотрение правотворчества как системы имеет вполне определенную контекстную сферу. Во-первых, правотворчество традиционно рассматривается как самостоятельный элемент систем более высокого порядка: механизма правового регулирования общественных отношений , правовой системы .

Во-вторых, его анализируют как систему правотворческих действий, а  также видов (способов, форм) правотворческой деятельности , единство и согласованность которых в масштабах государства обеспечивают системность действующего права. В  остальном же имеющиеся исследования правотворчества базируются, как правило, на структурно-аналитическом (элементаристском) методе.

Следует подчеркнуть что, системность всегда присуща правотворчеству, вне зависимости от того, рассматривается ли оно в масштабах отдельно взятого территориального образования или идет лишь речь о правотворчестве определенного вида государственных органов, либо предметом научного анализа становиться правотворчество конкретного субъекта, наделенного соответствующей компетенцией.

Указанное обстоятельство обуславливается тем, что правотворчество представляет собой не просто специфический вид деятельности, а является особым социально-правовым явлением и в этой связи испытывает на себе влияние иных общественных явлений.

Правотворчество становиться неотъемлемым атрибутом общественной жизни, правовым отражением ее содержания и  динамики, общественной жизни же, в свою очередь, системные свойства присущи имманентно. В зависимости от того, в каком срезе и в каком масштабе она рассматривается, в том же срезе и масштабе и правотворчество неизменно предстает как системное явление, т. е. предстает в виде системы.

Вопрос об элементах правотворческой деятельности в  отечественной правовой теории является все еще недостаточно разработанным. В этой связи необходимо, прежде всего, определить исходные посылки, которыми следует руководствоваться, анализируя структуру правотворческой деятельности.

По нашему мнению, в решении этого вопроса необходимо исходить из того, что правотворческая деятельность предстает как сложная, многомерная и при этом весьма динамичная система.

Проведем анализ каждого их элементов структуры системы правотворчества. В юридической науке под «объектом» в  самом общем смысле принято понимать нечто, на что направлено поведение субъекта. Объектом правотворчества, являются общественные отношения, возникающие по поводу формирования права .

Таким образом в  качестве объекта правотворческой деятельности в целом выступает, как нам представляется вся система права. При этом правовую систему, как и любую другую, следует рассматривать с точки зрения структурного подхода как сложную модель, состоящую из равноуровневых элементов, связанных между собой устойчивыми связями, которые придают системе динамизм и обеспечивают ее функционирование.

Важным элементом системы правотворческой деятельности выступают предметы правотворчества, которые представлены конкретными вопросами, нуждающимися в нормативном правовом регулировании. Необходимость разрешения этих вопросов, собственно говоря, и становиться причиной, отправной точкой правотворческой деятельности. В федеративном государстве специфика предметов состоит в их разграничении между центром-федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации разграничиваются в соответствии со ст. 5, 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации . Однако, непосредственное установление объема правотворческой компетенции субъектов Федерации осуществляется конституциями (уставами) субъектов Федерации, в чем находит свое отражение тенденция к укреплению регионального звена системы нормативных правовых актов государства. Таким образом, предметом правотворческой деятельности являются, прежде всего, сами нормы права.

Вообще же мы полагаем, что сегодня предметы правотворческой деятельности находятся в постоянном изменении в связи с возникающими новыми проблемами, социальными состояниями, процессами, нуждающимися в  нормативном регулировании, связывается с  правотворчеством различных субъектов, как государственных, так и негосударственных.

Субъектами правотворчества могут быть самые разнообразные участники общественных отношений: народ, гражданин, государственные органы. Многообразие этих субъектов предопределяет возможность выбора различных критериев для их классификации по видам.

Основным критерием, которые служит основой классификации разнообразных правотворческих субъектов, является характер осуществления правотворческой деятельности. По данному критерию среди субъектов правотворчества могут выделяться субъекты непосредственно осуществляющие правотворчество (народ), и субъекты, которые опосредованно осуществляют правотворчество (различные органы государственной власти).

Вторя группа субъектов правотворчества в свою очередь может делиться по разным основаниям. Так, исходя из принципа разделения властей, органы государства классифицируются на законодательные, исполнительные и  судебные. По характеру осуществляемой компетенции — ​на органы общей компетенции — ​на коллегиальные и единоначальные органы, а  по иерархии — ​на федеральные органы, органы субъектов Федерации и  органы местного самоуправления.

В качестве субъекта правотворчества, можно назвать и Конституционный суд РФ, хотя он и не вводит новых правил поведения и не создает источники права, но он посредством осуществления толкования правовых норм, предлагает конкретные способы решения в возникающих коллизионных ситуациях, которые вместе с тем являются обязательными для юридической практики внутри страны .

Важно подчеркнуть, — ​то, что чрезвычайно большое значение имеет разграничение субъектов, участвующих в  правотворчеством процессе на различных его стадиях.

Мы считаем, что такая множественность и разнообразие субъектов правотворческой деятельности только препятствуют реализации принципа системности в организации способствующей интеграции элементов структуры правотворческой деятельности.

Самостоятельным элементом системы правотворческой деятельности следует признавать нормативный правовой акт как конечный итог и  внешнюю форму реализации результатов правотворчества. С одной стороны, нормативный правовой акт как бы находиться за границами самого правотворческого процесса, поскольку, будучи изданным, существует независимо от последнего.

Вместе с тем, с  другой стороны, нормативный правовой акт как результат правотворческой деятельности оказывается неразрывно связан с последней. Как справедливо замечает по этому поводу В. С. Фральцев «Хотя правотворчество относиться к  «предрегулятивной» фазе правовой системы, от нее прямо зависят не только состояние и эффективность этой системы, но и особенности ее действия. Итоги правового регулирования, данные о его результативности по каналу обратной связи возвращаются в сферу правотворчества» .

Представляется, что данное утверждение в полной мере актуально и  применительно к современному правотворческому процессу в России, иллюстрирует невозможность не рассматривать нормативные правовые акты в качестве самостоятельного элемента системы правотворческой деятельности.

Правотворческую природу нормативного акта научно обосновал еще советский правовед А. В. Мицкевич, определив его как, «акт, создаваемый посредством правотворчества и выражающий волю государства, направленную на установление, изменение или отмену юридических норм» . Аналогичное понимание нормативного правового акта характерно и для современной российской юридической науки.

Место нормативного правового акта в системе правотворческой деятельности определяется его ролью. С одной стороны, он является носителем правовых норм, внешней формой права, с другой стороны, официально выражает волю компетентных субъектов и выступает в качестве источника права. При этом, как справедливо отмечал в  свое время И.С.  Самощенко, функция юридического источника, и функция формы права являются для нормативного правового акта равнозначными .

В юридической литературе, до сих пор, отсутствует единое мнение по вопросу о том, какие свойства специфичны для нормативного правового акта, отличают его от любых других юридических документов. Ряд авторов исходят из того, что нормативный правовой акт характеризуют именно его внешние признаки .

Другие авторы в качестве важнейшего отличительного признака нормативного правового акта называют его внутренний, содержательный признак — ​нормативность, иными словами, наличие в нем норм права как общеобязательных формально определенных предписаний, направленных на регулирование определенной группы (вида) общественных отношений .

Существует и  третий подход к  решению рассматриваемой проблемы, который исходит из того, что нормативный правовой акт предстает как единство его внутренних и  внешних признаков. Именно этот подход на сегодняшний день является официально признанным.

Данное определение также воспроизводит и предлагает использовать Министерство юстиции Российской Федерации. По нашему мнению, способность нормативного правового акта одновременно реализовывать и  функцию юридического источника, и  функцию формы права обуславливается как его внешними, так и  внутренними свойствами, поэтому говорить о  нормативном правовом акте следует именно с позицией единства этих свойств.

При этом, однако, следует подчеркнуть, что способность реализовывать описанные функции возникает уже тогда, когда в юридическом документе наряду с индивидуальными содержаться и нормативные предписания, все зависимости от того, являются ли они преобладающими.

В юридической науке до сих пор нет единого мнения по вопросу о том, какое виды правотворческих связей следует выделять. Н. Н. Червяков полагает, что «правотворческие связи следует разделить на межведомственные (в том числе международно-правовые), субординационные, координирующие и автономные» .

Однако, по нашему мнению, более обоснованной является позиция, которую занимает по рассматриваемому вопросу профессор Н. С. Соколова: она выделяет два вида правотворческих связей — ​горизонтальные и  вертикальные.

Данная классификация, во‑первых, имеет единое основание, что придает ей точность и определенность, во‑вторых, позволяет разграничить правотворческие связи, принципиально различные по своей природе и содержанию, наконец, в‑третьих, применима при рассмотрении правотворчества как системного явления в любых его срезах и на любых его уровнях, а не только лишь в анализе правотворчества как системы в масштабах всего государства .

Прежде всего, выделяя такие критерии, которые позволяют разграничить горизонтальные и  вертикальные правотворческие связи, можно полностью согласиться с Ю. М. Козловым, указывающим, что формальное отсутствие соподчиненности вовсе не свидетельствует об отсутствии субординации (соподчиненности). Она чрезвычайно часто находит свое выражение в предоставлении одной из не соподчиненных сторон правотворческого отношения особого рода полномочий «надведомственного» характера .

Более того, вертикальность связей нельзя связывать исключительно с  наличием субординации между субъектами правотворчества и  потому, что зачастую между одними и теми же субъектами правотворчества одновременно прослеживаются и горизонтальные, и вертикальные правотворческие связи.

Изложенное свидетельствует о том, что соподчиненность субъектов не являются достаточным критерием для отнесения существующих между ними правотворческих связей к вертикальным.

По нашему мнению, более продуктивным для разграничения горизонтальных и вертикальных связей между субъектами правотворческой деятельности может оказаться введение критерия, связанного с компетенцией этих субъектов. При этом речь должна, как представляется, идти не столько о  правотворческой компетенции субъектов вообще, сколько о применении к конкретному правотворческому отношению, в рамках которого соответствующая связь существует.

Исходя из предложенного критерия, горизонтальные правотворческие связи можно определить как связи, которые возникают на основе полного равноправия компетенции взаимодействующих субъектов в правотворческом отношении. Все стороны горизонтального правотворческого отношения имеют одинаковые права в разработке нормативных правовых актов; ни одна сторона при принятии совместных решений не может навязывать свою волю другой стороны.

В  силу указанных специфических особенностей нормативный правовой акт предстает исключительно как результат согласования воль участников правотворческого отношения, а это означает, что сущностным свойством возникающей между субъектами правотворческой деятельности связи становится ее договорной, т. е. консенсусный характер.

Вертикальные же правотворческие связи в РФ, прежде всего, возникают между органами исполнительной власти. При этом наряду с органами исполнительной власти общей компетенции, деятельность которых носит подведомственный характер уже в  силу специфики предоставляемых им полномочий, возможностью устанавливать вертикальные правотворческие связи субъектов Федерации.

В  частности, основной орган, ответственный за реализацию комплексной программы, неизбежно наделяется комплексом надведомственных полномочий по отношению к иным участвующим в ее реализации органам власти. Как следствие, между органом, выступающим основным исполнителем программы, и иными принимающими участие в ее осуществлении органами, возникают вертикальные правотворческие связи.

Мы считаем, что сбалансированность горизонтальных и  вертикальных правотворческих связей выступает важнейшим условием эффективности правотворческой деятельности в современной России. Обеспечить же баланс между ними объективно возможно, так как возникновение между одними и теми же субъектами вертикальных связей не означает невозможности одновременного существования между ними горизонтальных связей, — ​и именно потому, что властность не равнозначна подчиненности в отношениях между субъектами.

Таким образом, правотворческие связи между субъектами правотворческой деятельности возникают объективно и закономерно. Их специфика обусловливается непосредственно спецификой предметов правотворческой деятельности, а также субъектов, осуществляющих такую деятельность.

В тоже время содержание правотворческих связей оказывается непосредственным образом детерминировано действующими нормативными правовыми актами и  договорами, устанавливающими компетенцию субъектов правотворческой деятельности, общие принципы и порядок взаимодействия между ними, а также определяющими процедуру правотворческой деятельности.

Полное равенство в  горизонтальных правотворческих связях — ​ скорее идеализация, организационный принцип, чем отражение фактического состояния субъектов этих связей. Существенной характеристикой указанного типа связей является иное, а именно - характер связи: правотворческая связь может носить либо договорный (консенсусный), либо указной, предписывающий характер.

Горизонтальные связи между субъектами правотворческого процесса по своему содержанию являются более гибкими и подвижными; вертикальные в силу того, что их основанием выступают более жесткие властные отношения, поддаются трансформации, как правило, только посредством управленческо-правового воздействия. С учетом специфики современного правотворчества в РФ, необходимо развивать, в первую очередь, именно горизонтальные связи.

Важнейшим элементом структуры системы правотворчества является и  нормативная правовая регламентация деятельности субъектов. Правовая регламентация выступает значимым элементом в исследуемой нами системе. Эффективность правотворческой деятельности во многом определяется качеством ее правовой регламентации. Помимо этого, последнюю можно рассматривать в качестве одного из важнейших организационно-правовых средств обеспечения системности правотворческого процесса.

Мы полагаем, что повысить уровень эффективности нормативно-правовой регламентации деятельности субъектов в современном российском обществе можно, прежде всего, посредством реализации принципа единства и  неделимости государственной власти, придание правотворческой деятельности строгого стадийного характера, установления особой нормативной процедуры ее осуществления, но с учетом строгого контроля со стороны государства и общества.

Таким образом, обобщая вышеизложенное, можно отметить что правотворчество — ​это скорее очень сложный процесс и в субъектном, и в объективном смысле, и в своей результативности, поэтому системность правотворчества — ​скорее объективная и интегративная характеристика правотворческой деятельности, чем непосредственно организующий принцип.

Совершенствование системы правотворческой деятельности возможно только посредством целенаправленного правового воздействия на структурные элементы данной системы. Однако, такое воздействие не может и не должно быть тотальным, охватывать все без исключения элементы системы правотворчества.

Для того, чтобы оно было в итоге эффективным, важно правильно определить элементы правотворческой деятельности как элементы системного процесса, организующее воздействие на которые, с одной стороны, объективно возможно, а с другой стороны, действительно способно обеспечить повышение эффективности правотворчества.

Рассматривая правотворческую деятельность через призму системы, автор приходит к выводу о том, что она приобретает системные свойства, прежде всего в силу наличия единой цели ее осуществления — ​создания эффективно действующей системы права в современном российском обществе. Но, следует учитывать что, помимо факторов, способствующих интеграции отдельных элементов структуры правотворческой деятельности, существуют и  такие, которые препятствуют реализации принципа системности в ее организации.

Таким главным фактором, в частности, выступает множественность и разнообразие субъектов правотворческой деятельности, что по нашему мнению является главным «тормозом» в плане эволюции эффективного развития правотворческого процесса в современной России.

Наличие факторов, негативно влияющих на уровень системности правотворческой деятельности, сегодня обуславливает необходимость создания специальных механизмов интеграции ее структурных элементов.

Повысить уровень системности правотворческой деятельности сегодня можно посредством реализации принципа единства и неделимости государственной власти, придания правотворческой деятельности строгого стадийного характера, установления особой нормативной процедуры ее осуществления, создание эффективной и разнообразной (например, в самих субъектах РФ) системы контроля в правотворческой деятельности, причем такой контроль должен исходить не только со стороны государственных институтов, но и со стороны самого общества.

Лишь в  этом случае может быть обеспечено не только исследование закономерностей структуры системы правотворчества и системообразующих связей между ее элементами, но и решение практических задач, связанных с приведением системы в необходимое состояние, отвечающая целям и задачам современного состояния российского общества, учитывая интересы, как государственной власти, так и рядовых граждан страны.