Принятие решений по существу вышестоящими комиссиями за нижестоящие

Санкцию можно применить к комиссиям, работающим на постоянной основе. Действующий Закон «Об основных гарантиях избирательных прав» (2002 г.)3 расширил перечень оснований для расформирования комиссий.

Если раньше (Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.) расформировать комиссию можно было за нарушение ею избирательных прав, повлекшее признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума, то теперь добавились и другие основания:

• в случае неисполнения ею решения суда;
• в случае неисполнения ею решения вышестоящей комиссии;
• в случае неисполнения ею решений ЦИК России;
• в случае неисполнения ею решения избирательной комиссии субъекта РФ.

В последних двух случаях, если нижестоящая комиссия не приняла мер в соответствии с решениями вышестоящих комиссий по результатам рассмотрения ими жалоб на решения или действия (бездействие) этих нижестоящих комиссий.

Расширение оснований для применения санкций к избирательным комиссиям в виде их расформирования – вопрос не однозначный. В этом плане мы категорически не согласны с мнением ряда исследователей, что перечень оснований для расформирования комиссий следует расширить.

Здесь необходимо отметить, что сама постановка вопроса о расформировании комиссии, т.е. применение коллективной ответственности, является не бесспорной и обоюдоострой в правовой национальной системе. Мера это исключительная, но в то же время она реализуется, как отмечалось, в коллективной ответственности, что само по себе предполагает наказание всех. Здесь мы все дальше отходим от субъективного вменения и приближаемся к объективному вменению, т.е. распространяем виновность на лиц, не совершавших правонарушительных действий.

Допустим, по вопросу об исполнении решений вышестоящей комиссии из 12 членов избирательной комиссии субъекта РФ пять проголосовало «за», а семь «против» исполнения решения выше- стоящей комиссии, то в соответствии с п.п. б п. 1 ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», – это является основанием для расформирования «заупрямившейся» нижестоящей комиссии. Если суд принял такое решение, то и к тем, кто голосовал «против», и к тем, кто голосовал «за» и не совершал антизаконных действий, применена одна и та же санкция, которая вызвала неблагоприятные юридические последствия для лиц, чье поведение являлось правомерным.

Поэтому мы считаем, что акцент на коллективные формы ответственности за нарушения избирательного законодательства и избирательных прав граждан не лучший путь для нашего законодателя. В конце концов, мы отходим от персонализации ответственности, от общепринятых нашей судебной властью конституционных принципов и международных стандартов.

В том же случае с «заупрямившейся» комиссией, даже если она и не выполнила решений суда, есть в арсенале судов исполнительное производство, которое применяют в таком случае, а также персонализированные меры административной, дисциплинарной, имущественной и, наконец, уголовной ответственности.

Здесь возникает еще одна проблема – вторжение вышестоящих комиссий в компетенцию нижестоящих. Законодатель ввел В Закон «Об основных гарантиях избирательных прав»1 п. 11 ст. 20, по которому, с одной стороны, решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, «подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом».

А В чем заключается «превышение установленной компетенции»? В признании нижестоящей комиссией недействительными итогов голосования на соответствующей территории (в своем участке, округе)? Такое право, в соответствии с пп. «а» п. 1 ст. 31, делегировано ЦИК, более того, это является основанием для расформирования «ниже- стоящей» комиссии. Такие полномочия ЦИК невозможно найти в избирательной практике Соединенных Штатов, Англии, где такую возможность законодатель не мог предоставить «вышестоящим» комиссиям.

С другой стороны, следующая новелла того же п. 11 ст. 20 дает право вышестоящей комиссии принять решение по существу вопроса за нижестоящую комиссию. Это уже опасный прецедент. Им, на- пример, воспользовались, когда вопреки мнению Избирательной комиссии Красноярского края ЦИК приняла решение об определении результатов выборов губернатора Красноярского края, утвердив в этой должности одного из претендентов, набравшего большее количество голосов, но не объявленного своей краевой избиратель- ной комиссией победителем.

Более того, ЦИК воспользовался возможностью, предоставленной ему пп. б п. 1 ст. 31 от 25 декабря 2002 г., принял постановление № 167/1422-3 «О заявлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в Красноярский краевой суд о расформировании Избирательной комиссии Красноярского края» в связи с неисполнением судебного решения об определении результатов выборов губернатора Красноярского края, состоявшихся в сентябре 2002 г.

Красноярский краевой суд 27 января 2003 г. удовлетворил требование ЦИК России о расформировании Избирательной ко- миссии Красноярского края. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 4 апреля 2003 г. в своем определении оставила решение Красноярского краевого суда от 27 января 2003 г. без изменения, кассационные жалобы председателя Избирательной комиссии Красноярского края Кострыкина Г.М. и ее представителя Лыкина А.А. – без удовлетворения.

Итак, несколько судебных инстанций, в том числе высших, стали на защиту мнения ЦИК, доказав неправомерность действий Красноярской избирательной комиссии. Но определение результатов выборов губернатора Красноярского края, состоявшихся в сентябре 2002 г. стало уделом не Избирательной комиссии Красноярского края, а ЦИК.

Представляется, что ничего не случилось бы в Красноярске, если бы местный краевой суд разобрался в ситуации, используя свои возможности, предоставленные ему Конституцией России и Федеральным конституционным законом о судебной системе Российской Федерации, выявил бы конкретных виновных в создавшейся ситуации, привлек их к ответственности, доукомплектовал бы избирательную комиссию вместо выбывших и обязал ее принять решение по существу состоявшегося волеизъявления красноярцев.

Пусть на это ушло бы больше времени, но зато восторжествовала бы справедливость. И выборы губернатора Красноярского края были бы уделом самих красноярцев, что соответствовало бы действующей Конституции России, а не являлось результатом решения московской, хоть и центральной, инстанции. Это еще важно отметить и потому, что правовое гражданское общество не может не быть демократическим, сущностью которого является децентрализация властных институтов, в том числе и в организации избирательной власти.

Стоит отметить, что изменения в избирательном законодательстве 2001–2004 гг. были положительно восприняты сотрудника- ми компетентных органов, которые считали и, наверное, не без основания, что обновленное законодательство и, в первую очередь, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», по заявлению представителей Генпрокуратуры РФ, позволили избежать значительного количества правонаруений. Правда, дальше отмечалось, что большая часть правонарушений в период избирательных кампаний прошедших в 1999 и 2000 гг. была вызвана все-таки несовершенством законодательства и отсутствием правоприменительной практики.

Соглашаясь в целом с таким заявлением, отметим, что в абсолютной форме такая оценка этой законодательства избирательной кампании несколько субъективна. По нашему мнению, недооценена и правоприменительная практика. Фундаментальные труды по электоральной статистике, отдельные исследования специалистов по данной проблеме содержат другие оценки. Показательно количество дел, рассмотренных в судах общей юрисдикции за 2000–2003 гг.

Конечно, обновленное законодательство дало возможность учесть опыт предыдущих избирательных кампаний, в том числе и обобщить судебную практику по разрешению избирательных споров и учесть ее в новом законодательстве, составившем правовую базу избирательной кампании 2003–2004 годов, позволило более эффективно выявлять правонарушения в избирательном процессе

на первоначальной стадии, наделило избирательные комиссии определенными полномочиями по возбуждению административных производств и др. Если посмотреть график правонарушений за этот период, то кривая будет выглядеть так.

В то же время и сами судебные инстанции проделали необходимую работу по обобщению опыта предыдущих избирательных кампаний. Они проводили «круглые столы», семинары, выступали с лекциями на факультетах повышения квалификации, в том числе и в Российской академии правосудия, по применению измененного избирательного законодательства, приняли участие в подготовке научно-практического комментария к Федеральному закону об основных гарантиях.

Приказом Председателя Верховного суда в сентябре 2003 г. для повышения качества и эффективности деятельности Верховного Суда судебной коллегией по гражданским делам был образован судебный состав по административным делам, к компетенции которого отнесли рассмотрение дел, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе дел об оспаривании нормативно-правовых актов в сфере избирательного законодательства и о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России.