Правовые основы управления в сфере культуры

Важную роль в реализации государственной культурной политики играют правовые условия осуществления культурной деятельности. Правовые документы формируют ключевые условия для работы многочисленных учреждений культуры. Нормативно-правовую базу можно представить как стержневой каркас культурной политики, за-дающий направление развития культурной среды.

В России многочисленные проблемы культурной политики сопряжены именно с несовершенством нормативно-правовой базы в сфере культуры. Между тем, сбалансированное законодательство, регулирующее правоотношения в области культуры, потенциально является залогом эффективного культурного развития общества, гарантом создания необходимых условий для реализации культурных благ. Рассмотрим иерархию нормативно-правовых документов, которые регламентируют деятельность в сфере культуры.

Нормативно-правовое поле государственной культурной политики в целом формируется совокупностью таких документов международного уровня, как: документы ООН, ЮНЕСКО, международные соглашения и стандарты. В данном случае сюда относятся следующие правовые акты:

‒ позиции Устава ООН и Устава ЮНЕСКО, Всеобщей декларации прав человека (ст. 22, 23, 24, 25, 27, 28), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ст. 6, 5);

В конвенции ЮНЕСКО: «Флорентийское соглашение» 17.06.1950 г. (о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера) и последовавшие протоколы к соглашению;

«Гааг-ская конвенция» (о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта), последовавшие протоколы и резолюции;

«Бейрут-ское соглашение» 10.12.1948 г. (о содействии распространению в международном плане наглядно-звуковых материалов образователь-ного, научного и культурного характера);

Конвенция о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности (14.11.1970 г.);

Конвенция по охране всемирного культурного и природного наследия (16.11.1972 г.) и др.;

В декларации ЮНЕСКО: Декларация международного куль-турного сотрудничества (01.11.1966 г.);

Декларация руководящих принципов по использованию вещания через спутники для свободного распространения информации, развития образоваиния и расширения культурных обменов (15.11.1972 г.);

Декларация об основных прин-ципах, касающихся вклада средств массовой информации в укрепле-ние мира и международного взаимопонимания, в развитие прав чело-века в борьбе против расизма и апартеида и подстрекательства к войне (28.11.1978 г.) и др.;

В рекомендации ЮНЕСКО: Рекомендации, определяющие принципы международного регламента археологических раскопок (05.12.1956 г.);

Рекомендации, касающиеся наиболее эффективных мер обеспечения общедоступности музеев (14.12.1960 г.);

Рекомендации о сохранении красоты и характера пейзажей и местностей (11.12.1962 г.);

Рекомендации о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности (19.11.1964 г.);

Рекомендации о сохранении культурных ценностей, подвергающихся опасности в результате проведения общественных и частных работ (19.11.1968 г.):

Рекомендации об охране в национальном плане культурного и при-родного наследия (16.11.1972 г.);

Рекомендации об участии и вкладе народных масс в культурную жизнь (26.11.1976 г.);

Рекомендации о международном обмене культурными ценностями (26.11.1976 г.);

Рекомендации о сохранении и современной роли исторических ансамблей (26.11.1976 г.);

Рекомендации об охране движимых культурных ценностей (28.11.1976 г.);

Рекомендации о положении творческих работников (27.10.1980 г.);

Рекомендации об охране и сохранении движущихся изображений (27.10.1980 г.) и др.;

Всемирная конвенция об авторском праве (06.09.1952 г.); Конвенция о международном обмене изданиями (03.12.1958 г.);

Рекомендации о международной стандартизации статистики государственного финансирования деятельности в области культуры (27.10.1980 г.);

документы ИКОМОС: Международная хартия по консервации и реставрации памятников и достопримечательных мест («Венецианская хартия 31.05.1964 г.);

Хартия по культурному строительству (09.11.1974 г.);

Хартия по охране исторических садов (21.05.1981 г.);

Дрезденская декларации (18.11.1982 г.);

Международная хартия по охране исторических городов (01.10.1987 г.);

Хартия по охране и управлению археологическим наследием (10.10.1990 г.);

Международная хартия по народной архитектуре («Пловдивская хартия» 1989 г.);

акты Совета Европы и Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе: Европейская конвенция по культурному наследию (19.12.1954 г.);

Европейская конвенция об охране археологического наследия (пересмотренный вариант 16.01.1992 г.);

Европейская хартия по охране архитектурного наследия (26.09.1975 г.);

Конвенция по охране архитектурного наследия Европы (03.10.1985 г.);

Парижская хартия для новой Европы (1990 г.).

В подобных документах можно проследить, во-первых, тенденцию по утверждению того, что культура каждого народа и нации обладает уникальностью и нуждается в сохранении. Культура служит фактором духовного развития личности и общества, обладает созидательным потенциалом и ориентирует на развитие гуманистических ценностей. Утрата национальной культуры может привести к потере гармоничности и целостности культуры.

Во-вторых, в международных правовых актах декларируется право и гарантия для каждого гражданина возможности пользования культурными благами, свобод-ный доступ к культурным ценностям, объектам. В-третьих, подчеркивается важность культурного диалога, сотрудничества, взаимопонимания между разными культурами, толерантное отношение к культу-рам и культурным ценностям, к культурным различиям, поскольку культура обладает созидательным потенциалом.

В связи с этим государство обязано нести обязательства за сохранение культурного наследия. Наконец, утверждается, что культурная политика должна строиться на создании условий для свободного творчества, на обеспечении равных возможностей для культурного развития личности, на необходимости поддерживать культурные практики национального характера.

На федеральном уровне нормативно-правовую базу в России создают следующие документы, которые регулируют деятельность в сфере культуры на территории всей страны: федеральное законодательство Российской Федерации в сфере культуры, отраслевые федеральные законы, нормативные документы, подготовленные федеральными органами власти, касающиеся деятельности культурных институтов и учреждений и т.д. Среди базовых законодательных документов следует выделить следующие:

• Конституция Российской Федерации;
• Гражданский кодекс Российской Федерации;
• Трудовой кодекс Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• Налоговый кодекс Российской Федерации;
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
• Уголовный кодекс Российской Федерации;
• Земельный кодекс Российской Федерации;
• Градостроительный кодекс Российской Федерации;
• Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;
• Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Например, в ст. 44 Конституции РФ закреплено право каждого

человека на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Следовательно, государство гарантирует населению предоставление бюджетных услуг культуры, независимо от места проживания. Так же, согласно ст. 72 Конституции РФ общие вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данные положения конкретизируются в других федеральных законах.

Деятельность в сфере культуры регулируют следующие федеральные законы:

• Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»;
• Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле»;
• Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
• Федеральный закон от 22 августа 1996 года № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 06 января 1999 года № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»;
• Федеральный закон от 17 июня 1996 года № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»;
• Закон Российской Федерации от 14 января 1993 года № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества»;
• Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»;
• Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»;
• Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О за-щите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
• Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
• Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
• исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;
• Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
• Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
• Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
• Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Среди указов президента:

• Указ Президента РФ от 3 марта 2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»;
• Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 112 «О кон-курсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»;
• Указ Президента РФ от 30 мая 2005 года № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела»;
• Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)».

На региональном уровне этот список дополняется законами субъектов РФ, имеющими отношение к сфере культуры, нормативными и методическими документами.

Так, в Новгородской области нормативно-правовую базу сферы культуры дополняют следующие законы:

• областной закон от 03.09.1994 № 2-ОЗ «Устав Новгородской области (Основной Закон)»;
• областной закон от 08.09.2006 № 713-ОЗ «Об оплате труда в органах государственной власти, иных государственных органах Нов-городской области»;
• областной закон от 01.08.2007 № 153-ОЗ «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов), муниципальной службы или стажу работы по специальности для государственных гражданских служащих Новгородской области»;
• областной закон от 31.08.2009 № 595-ОЗ «О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Нов-городской области»;
• областной закон от 21.03.2005 № 441-ОЗ «Об архивном деле в Новгородской области»;
• областной закон от 01.12.2008 № 415-ОЗ «О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов в Новгородской области»;
• областной закон от 05.01.2004 № 226-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) на территории Новгородской области»;
• областной закон от 01.07.2010 № 791-ОЗ «Об административных правонарушениях».

Среди областных целевых программ, которые регламентируют процесс поддержки культурной деятельности, можно выделить следующие:

• Культура Новгородской области (2011–2013 годы), утвержденная постановлением Администрации области от 30.09.2010
• Патриотическое воспитание населения Новгородской области на 2011–2015 годы, утвержденная постановлением Администрации области от 30.09.2010 № 460;
• Семья и дети на 2011–2015 годы, утвержденная постановлением Администрации области от 30.09.2010 № 449;
• Доступная среда на 2011–2015 годы, утвержденная постановлением Администрации области от 30.09.2010 № 453;
• Программа Новгородской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010–2012 годы, утвержденная постановлением Администрации области от 27.09.2010 № 435;
• Молодежь Новгородской области на 2011–2015 годы, утвержденная постановлением Администрации области от 30.09.2019
• Архивные учреждения Новгородской области на 2010–2012 годы, утвержденная постановлением Администрации области от 02.02.2010 № 32.

Кроме областных законов и региональных программ, деятельность в сфере культуры Новгородского региона регулируется также постановлениями и распоряжениями Администрации Новгородского области. В частности, речь идет о следующих законодательных актах:

• постановление Администрации области от 31.05.2002 № 104 «О памятниках истории и культуры»;
• постановление Администрации области от 07.02.2011 № 31 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества областных бюджетных или автономных учреждений и определения перечня особо ценного движимого имущества областных автономных учреждений»;
• постановление Администрации области от 22.10.2009 № 381 «Об утверждении Порядка осуществления органами исполнительной власти области функций и полномочий учредителя областного автономного учреждения»;
• распоряжение Администрации области от 30.11.2010 № 371-рз «Об утверждении перечня государственных казенных учреждений, создаваемых Новгородской областью путем изменения типа государственных бюджетных учреждений»;
• постановление Администрации области от 29.03.2011 № 117 «О комитете культуры Новгородской области»;
• постановление Администрации Новгородской области от 22.07.2011 № 333 «Об утверждении Порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры федерального, регионального значения, выявленных памятников истории и культуры».

Такого рода нормативно-правовых документов в российской культуре более чем достаточно. Тем не менее, проблема заключается в отсутствии целостного или единого правового механизма, в котором бы все нормативные элементы не противоречили друг другу, а были согласованными, способствуя более эффективной и плодотворной деятельности творческим людям и работе учреждений культуры.

На сегодняшний день все еще действует Закон РФ от 9 октября 1992 г.

• 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о куль-туре», который явно не соответствует современным социокультур-ным, правовым и экономико-политическим условиям страны.

В связи с этим весьма перспективным для совершенствования правовой базы сферы культуры следует признать разработку в 2011 году проекта нового федерального закона «О культуре в Российской Федерации».

Рассмотрим ключевые положения, ведущие принципы закона, выявление возможных тенденций, последствий для субъектов культурных правоотношений. Разработка нового закона о культуре была вызвана целым рядом объективных причин, которые условно можно разделить на внешние и внутренние. Среди первого блока причин следует обозначить такие, как:

• изменения современной социокультурной ситуации, обусловленной развитием процессов глобализации, информатизации, развитием новых форм коммуникации, ростом межкультурных и межконфессиональных конфликтов;
• появление новых ориентиров в развитии РФ, новых стратегий и целей развития страны;
• новые экономические условия существования учреждений и организаций различного рода ведомств, форм собственности и т.д.
• перемены в общероссийском законодательстве, регулирующем государственно-муниципальный сектор, принципы бюджетирования, налогового обложения и т.д.;
• обновленное понимание сферы культуры как важного социального ресурса, осознание значимости культурного потенциала для модернизации страны, развития региона, области, человека.

Помимо этого, внутренними причинами появления нового закона о культуре являются многочисленные пробелы в законодательстве, которое регулирует различные стороны деятельности в сфере культуры.

Между тем существует потребность в своевременном определении ведущих целей государственной культурной политики, в создании единого понятийного пространства, четко структурированной си-стемы финансирования, сохранения и стратегического использования объектов культурного наследия, повышения эффективности института меценатства и благотворительности.

Важно также подчеркнуть и то, что создавая те или иные нормативно-правовые акты, законодатель не всегда учитывает специфику культурной деятельности. В итоге «брешь» в нормативно-правовой сфере культурной политики России становится причиной стагнации позитивных факторов в развитии российской культуры.

Данный факт является ярким свидетельством несовершенства в действии закона ФЗ-94, вызывавшего не только бурную дискуссию в культурной среде, но и последовавшие за этим поправки в закон, учитывающие хоть в какой-то мере особенности культурной сферы.

Среди основных достижений законопроекта следует назвать следующие. Прежде всего, в законопроекте закреплены основополагающие понятия и категории. Среди них особое значение приобретает трактовка ключевого термина «культура». Разработчики законопроекта решили прислушаться к рекомендациям ЮНЕСКО, датируемым 80-ми годами XX столетия.

Теперь под культурой понимается «совокупность присущих обществу или социальной группе отличи-тельных признаков, ценностей, традиций и верований, находящих выражение в образе жизни и искусстве».

Кроме того, даны определения «культурное наследие», «культурная деятельность» (с последующей классификацией на 14 видов). Основной же институциональной формой реализации одного или более видов культурной деятельности будет «организация культуры»(музеи, библиотеки, цирки, научно-исследовательские, концертные организации, КДУ и т.п.).

В законопроекте определены ведущие цели государственной культурной политики, в числе которых обеспечение конституционных прав и свобод человека, этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ Российской Федерации в сфере культуры; сохранение и поощрение культурного разнообразия.

В законопроекте прописаны конкретные гарантии в реализации некоторых культурных прав для незащищенных социальных слоев населения (молодежь, инвалиды и т.д.).

В данном правовом акте учитывается весьма важная проблема толерантности между различными культурными сообществами, культурами социальных групп в пространстве одной национальной культуры, что выразилось также в определении одной из ключевых целей культурной политики РФ: «обеспечение равноправия культурных сообществ, их взаимной толерантности и условий для межкультурного диалога…».

В отдельной главе разработчики законопроекта определили статус творческой профессии, творческого сообщества, а также определили основные государственные гарантии творческим работникам.

Среди целей государственной культурной политики, изложенных в ст. 30 законопроекта «О культуре в Российской Федерации» включены и такие, как: сохранение, поддержка и развитие культурно-го наследия Российской Федерации;

обеспечение и поддержка системы образования в сфере культуры и искусства;

развитие индустрии культуры;

развитие культурного туризма;

обеспечение стабильных условий развития всех форм государственно-частного партнерства, привлечение и эффективное использование государственных, муниципальных и частных ресурсов;

обеспечение развития информационных и коммуникационных технологий в сфере культуры.

В законопроекте распределены полномочия между федеральной

. Так, к ведению региональной власти предполагается отнести утверждение региональных целевых программ со-хранения и развития культуры, утверждение бюджета на сферу культуры, законодательное регулирование, поддержка народных промыслов, региональных программ развития и сохранения культуры, формирование фондов культуры.

В ведение же органов местного само-управления предполагается отдать вопрос создания условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, а также инициативу по созданию музеев.

Также в законопроекте подробно рассматривается вопрос об объектах культурного наследия, о характере и регламенте правоотношений с такого рода объектами. Отдельно говорится о государственной поддержке и переводе в федеральную собственность особо ценных объектов культурного наследия, представляющих уникальную историческую, археологическую, художественную, научную, эстетическую ценность.

Кроме того, предусматривается и особый режим охраны и использования культурного наследия, попадающего под категорию «национальное культурное достояние», состав которого определяется Правительством РФ по представлению субъектов РФ.

Национальное культурное достояние – это «совокупность культурных ценностей, а также организации культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение». Повышенная государственная опека предусмотрена для сохранности и всего разнообразия библиотечного, музейного, архивного, кино-, фото- и иных фондов.

Между тем самым важным способом осуществления государством поддержки и объектов культурного наследия, и творческих людей, и организаций культуры является стабильная и гарантированная для всего спектра культурных практик система финансирования.

В проекте закона о культуре теперь не предусмотрен, как это было ранее, тарифицированный процент от федерального и регионального бюджета на сферу культуры. Возможно, что одной из причин для это-го послужило периодическое неисполнение этой части закона.

Новый правовой документ узаконивает произвольную схему выделения финансовых средств на поддержку сферы культуры; решение об объеме финансирования будут приниматься ежегодно федеральными, региональными, муниципальными властями в процессе формирования бюджета. При этом частично приводит в баланс систему финансирования деятельности в области культуры возможность перераспределения федеральных и региональных поступлений.

Стоит также отметить, что в законопроекте просматривается очевидная тенденция к активизации альтернативных источников финансирования сферы культуры. Государство, помимо существования бюджетных поступлений для ряда организаций культуры, пред-полагает активное введение различных источников для денежных поступлений (целевые программы, проекты развития культуры) наряду с иными экономическими стимулами (кредитование сферы культуры, выделение государством грантов, инвестиций и т.д.).

Анализируя представленную в законопроекте модель участия государства в развитии сферы культуры, следует отметить очевидный уход от абсолютной господдержки и строго регламента деятельности организаций культуры. Хотя наблюдаемый «крен» в сторону поддержки культуры иными участниками культурных правоотношений, привлечения к сфере культуры бизнеса и общества, активного внедрения различных способов финансирования культурной деятельности все же происходит при сохранении во многих случаях базовой роли государства.

Согласно новому закону, государство принимает решение об инвестировании средств в культурную среду, исходя не только из приоритетов государственной культурной политики, но и руководствуясь принятыми федеральными и региональными целевыми программами.