Муниципальный правотворческий процесс

Муниципальное правотворчество тесно связанно с муниципальным правотворческим процессом, который представлен подготовкой, принятием, вступлением в силу правовых актов.
По сути, муниципальный правотворческий процесс – это регламентированная правовыми актами процедура создания муниципального правового акта.
Среди ученых нет единого мнения относительно количества и наименования стадий правотворческого процесса.
Так, С.С. Алексеев выделяет следующие стадии правотворческого процесса:

1. Первый – предпроектный этап – заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы.
2. Второй этап правотворчества называется проектным этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается в том, что, во-первых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а, во-вторых, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»

Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую.
Первая стадия: внесение в правотворческий орган проект» закона субъектом правотворческой инициативы. Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия.
Третья стадия: обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа. Четвертая стадия: принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении. А.В. Мелехин предлагает выделять следующие стадии правотворческого процесса:

• законодательная инициатива со стороны строго определенных Конституцией субъектов права;
  решение компетентного органа о необходимости издания акта; – подготовка концепции и проекта нормативного акта;
• обсуждение проекта нормативного акта в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях законодательного органа;
• принятие нормативного акта в определенном порядке (например, путем голосования);
• опубликование нормативного акта.

С.Г. Дырда считает целесообразным выделять в муниципальном правотворческом процессе следующие основные стадии:

• правотворческая инициатива, включающая ее оформление и внесение проекта муниципального правового акта;
• проведение юридической экспертизы проекта муниципального правового акта или поправок к нему;
• рассмотрение проекта муниципального правового акта уполномоченным субъектом;
• в случае принятия муниципального нормативно-правового акта – его опубликование и вступление в законную силу.

Если обратиться к действующему законодательству о местном самоуправлении, то муниципальный правотворческий процесс будет представлен следующими стадиями.
1. Подготовка муниципальных правовых актов (включая правотворческую инициативу).
Правом на правотворческую инициативу обладают:

• депутаты представительного органа муниципального образования;
• глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления;
• глава местной администрации;
• органы территориального общественного самоуправления;
• инициативные группы граждан;
• иные субъекты правотворческой инициативы, установленные уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Так, например, согласно Решению Думы городского округа Тольятти от 20 марта 2013 года № 1147 «О Положении о порядке внесения проектов муниципальных правовых актов в Думу городского округа Тольятти» официальным внесением проекта решения в Думу считается направление на имя председателя Думы проекта решения и прилагаемых к нему документов, и зарегистрированного в отделе документационного обеспечения Думы.
Пакеты документов, не соответствующие требованиям Положения, не подлежат регистрации и возвращаются субъекту правотворческой инициативы для устранения нарушений.
Проекты решений вносятся в Думу не позднее чем за 20 дней до дня заседания Думы, на котором запланировано его рассмотрение. Проекты решений, внесѐнные в Думу позднее 20 дней до дня заседания Думы, подлежат рассмотрению на следующем заседании Думы.Проекты нормативных правовых актов, за исключением представленных мэром, проекты решений Думы, внесѐнные в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, а также акты прокурорского реагирования отдел документационного обеспечения не позднее 2 дней с момента поступления направляет мэру для изучения и подготовки предложений. Мэр в течение 10 дней с момента поступления документов в канцелярию мэрии направляет в Думу предложения по представленным документам.
Внесенный в Думу проект решения подлежит рассмотрению в соответствии с Регламентом Думы.
Требования к пакету документов, вносимому на рассмотрение Думы
Пакет документов, вносимый на рассмотрение Думы в соответствии с планом нормотворческой деятельности, должен состоять из:

• сопроводительного письма;
• проекта решения Думы;
• пояснительной записки;
• финансово-экономического обоснования в случае, если проект решения содержит предложение, предусматривающее поступление или расходование материальных ресурсов либо средств бюджета городского округа;
• заключения (предложения) мэра в установленных случаях.

В случае, если проект нормативного правового акта подлежит обсуждению на публичных слушаниях, пакет документов должен содержать результаты публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений, либо в установленных муниципальными правовыми актами случаях заключение о результатах публичных слушаний.
Проект решения, предусматривающий установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств бюджета городского округа, может быть внесѐн на рассмотрение Думы только по инициативе мэра городского округа или при наличии заключения мэра городского округа.
Положение о порядке внесения проектов муниципальных правовых актов в Думу городского округа Тольятти устанавливает следующие требования к оформлению документов:
В пояснительной записке к проекту указываются:

• разработчики проекта;
• социально-экономическое и правовое обоснования принятия проекта, определяющие его цель, нормативные правовые акты, регламентирующие данную сферу правоотношений;
• краткая характеристика его содержания;
• прогноз социально-экономических, финансовых и иных последствий принятия проекта;
• муниципальные правовые акты, которые требуется принять, изменить или признать утратившими силу в связи с принятием данного проекта.
  Финансово-экономическое обоснование должно содержать расчѐтные данные об изменении доходов и (или) расходов бюджета городского округа, а также источники финансирования расходов по реализации решения.

Сопроводительное письмо подписывается субъектом правотворческой инициативы. В письме указывается докладчик.
Если пакет подготовлен во исполнение ранее принятого Думой решения, то в сопроводительном письме делается соответствующая ссылка.
Необходимо иметь в виду, что проекты муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов
2. Вступление в силу муниципальных правовых актов.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц – органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Приостановление действия муниципального правового акта.
Действие муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера, незамедлительно приостанавливается принявшим (издавшим) его органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления в случае получения соответствующего предписания Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, выданного в соответствии с законодательством Российской Федерации об уполномоченных по защите прав предпринимателей. Об исполнении полученного предписания исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления или должностные лица местного самоуправления обязаны сообщить Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в трехдневный срок, а представительные органы местного самоуправления – не позднее трех дней со дня принятия ими решения.
Признание по решению суда закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования недействующим до вступления в силу нового закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования не может являться основанием для признания в судебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного муниципального образования, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.
Муниципальный правотворческий процесс основывается на следующих принципах:

• научность. Важнейшей составляющей правотворческого процесса является осмысление, анализ потребности правового регулирования того или иного общественного отношения. Принцип научности также предполагает осуществление прогнозирования последствий принятия муниципального правового акта;
• законность. Данный принцип связан с тем, что муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным и региональным правовым актам, а также другим муниципальным правовым актам, например Уставу муниципального образования. Кроме того, муниципальный правотворческий процесс должен осуществляться с соблюдением всех правил юридической техники;
• гласность, публичный характер правотворческой деятельности. Деятельность муниципальных органов власти является открытой, муниципальные правовые акты подлежат обязательному опубликованию. Кроме того, сегодня практически у каждого муниципального образования имеется собственный интернет-сайт, где отражается информация для граждан о работе органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
• демократизм. Данный универсальный принцип правотворческого процесса наиболее ярко находит свое выражение именно в муниципальном правотворческом процессе, поскольку только на муниципальном уровне граждане, а конкретнее жители муниципального образования обладают правом правотворческой инициативы. Именно в муниципальных образованиях проводятся публичные слушания по проектам правовых актов;
• профессионализм. Лица, осуществляющие правотворчество, должны обладать знаниями правил юридической техники, определенными навыками подготовки и принятия правовых решений.