Взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти

Вся история эволюции системы сдержек и противовесов вращается вокруг конфронтации исполнительной и законодательной властей. Однако, несмотря на серьезные колебания, главной движущей силой почти всегда оставалась президентская власть. В конечном счете из всех внутрисистемных конфликтов, даже терпя порой поражения, она выходила всегда лучше вооруженной для дальнейших схваток. При этом не следует драматизировать конфронтаций Белого дома и Капитолия, так как эти конфронтации никогда не приводили ни к каким значительным социальным изменениям. Система разделения властей модифицировалась, интегрируя в себя последствия всех конфликтов. Можно согласиться со следующим высказыванием профессора Калифорнийского университета Дэвида Фронмайера: “Если доктрина разделения властей должна быть эффективно осуществлена, она должна рассматриваться не как техническое руководство для судебной тяжбы, а как цель для институционного действия”. А это институционное действие имело одно главное направление – усиление исполнительной ветви власти.

Система сдержек и противовесов не могла работать как коллегия абсолютно равноправных триумвиров, поскольку конфликты и неравенство были интегрированы в нее создателями с самого начала. Считалось, что сам принцип разделения властей предполагает определенное состояние напряжения между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы. Как сказал в одной из своих лекций А. Шлезинджер, сама доктрина разделения властей создает “постоянную партизанскую войну” между исполнительной и законодательной ветвями власти. Но все это для преодоления тиранических тенденций. Однако тот же А. Шлезинджер во время Уотергейтского кризиса писал по-другому: “Метафора о правительстве как организме имела также свои трудности. Опыт довольно быстро показал, что система сдержек и противовесов вовсе не будет работать, если одна из трех ветвей не возьмет на себя инициативу, но что она будет работать лучше, подчиняясь сильному президентскому руководству. Такое руководство было необходимо для преодоления тенденции к инертности. Это позволило Американской Республике должным образом встретить великий кризис в ее истории. Это породило также постоянное напряжение между президентской властью и другими ветвями правительства. А в наше время это вызвало появление концепции президентской власти настолько подозрительной и авторитарной, что это предполагает коренную трансформацию традиционного государственного строя. В последние годы президентское первенство, столь неоценимое для поддержания политического порядка, превратилось в президентское верховенство. Конституционное президентство… стало имперским президентством”.

Известный американский историк Барбара Такмэн писала по этому поводу следующее: “Американская президентская власть стала гораздо большим риском, чем она того стоит. Пришло время серьезно подумать о замене ее правлением кабинета или какой-либо другой формой разделенной исполнительной власти. Единственный способ переделать президентство и сократить риск осуществления бесконтрольной и безответственной верховной власти мошенником, простаком или деспотом – это разделить власть и ответственность. Изменение Конституции не находится вне пределов наших возможностей”.

Относительно пересмотра действующей Конституции многие скептики полагают, что вряд ли в современных США можно найти людей, которые бы составили лучшую коллегию, чем Филадельфийский Конвент. Говорят, что таких людей сейчас нет ни в Конгрессе, ни в Верховном суде, ни в университетах.
Американская политико-правовая теория безоговорочно признает, что современная фактически действующая система разделения властей далеко ушла от первоначальной модели последней четверти XVIII в. Однако из этого вовсе не следует, что хрестоматийная конституционная схема полностью утратила свое значение. При разрешении многочисленных противоречий и конфликтов, возникающих в рамках реального механизма сдержек и противовесов, ученые и политические деятели всегда обращаются к авторитету Конституции, доискиваясь скрытого смысла ее лапидарных положений. “Исследование нынешнего состояния конституционных концепций в Соединенных Штатах есть нечто большее, чем академическое упражнение в ностальгии”.

Многие американские ученые и публицисты убеждены, что эта доктрина основана на идее о том, что правительственные институты обладают раздельными, отличающимися друг от друга функциями, организацией и полномочиями, но действуют они для достижения общих целей, закрепленных в преамбуле к Конституции. Границы между сферами полномочий соответствующих ветвей власти весьма подвижны, изменчивы, относительны. Отсюда делается вывод о бессмысленности толкования разделения властей как совокупности герметически закрытых и изолированных друг от друга функциональных категорий правительства.
Развитие системы сдержек и противовесов, взаимоотношений составляющих ее институтов определяется социально-экономическими категориями, но свое внешнее выражение оно находит в борьбе двух основных тенденций: исполнительная власть стремится к расширению своих полномочий, активизации политической инициативы и концентрации руководства, а законодательная власть проявляет тенденцию к сужению своих фактических полномочий, отказу от политической инициативы и распылению руководства, что находит свое выражение в независимости многочисленных постоянных комитетов и подкомитетов Конгресса.
Переливание полномочий из одного конституционного сосуда в другой, на практике – из Капитолия в Белый дом, отнюдь не всегда было и не является сейчас результатом узурпации. Чаще всего Конгресс сам делегировал принадлежащие ему конституционные полномочия главе исполнительной ветви власти.
В американской литературе и судебных решениях не раз выдвигались доктрины о том, что всякая делегация противоречит самой идее разделения властей. В подтверждение этих доктрин приводится сформулированное Джоном Локком правило: делегированная власть не может быть делегирована. Поскольку же согласно официальной конституционной теории законодательные полномочия делегированы Конгрессу народом, то Конгресс не может уступить их никому. Но американская практика никогда не была связана теорией, мешающей этой практике добиваться желаемого. Судебная политика в этом отношении фактически сводится к разрешению делегации в каждом конкретном случае. В своих решениях суды не столько заняты проблемой законности делегации законодательных полномочий, поскольку это предполагается, сколько установлением объема полномочий и пределов их осуществления.
Еще раз следует подчеркнуть, что огромная часть полномочий Президента была предоставлена ему не Конституцией, а законодательством Конгресса, который далеко не всегда делал это под нажимом главы исполнительной ветви власти. “Полномочие Конгресса, – иронизирует Д. Фронмайер, – подобно девственности, никогда само не теряется, редко забирается силой и почти всегда отдается добровольно”.

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретного механизма взаимного воздействия исполнительной и законодательной властей друг на друга в рамках системы сдержек и противовесов, необходимо определить в общих чертах роль судебной власти в деле фактического размежевания полномочий Президента и Конгресса. В американской правовой теории считается аксиоматическим положение о том, что Конгресс и Президент сами должны заботиться об обеспечении их конституционных, статутных и фактических прерогатив. Вмешательство судов в процесс размежевания полномочий двух других властей вызывается и объясняется главным образом обязанностью судов защищать права и интересы граждан, поскольку эти права и интересы могут быть затронуты в ходе демаркации названных полномочий. Верховный суд сам решает вопрос о том, стоит ли ему вмешиваться в спор о полномочиях законодательной и исполнительной ветвей власти.
Законодательная и исполнительная ветви власти обладают значительным числом конституционных, статутных и фактических полномочий во всех сферах осуществления государственной власти, в том числе в сфере законодательной и правоприменительной. По большей части эти полномочия носят совместный характер. Те полномочия, которые можно назвать односторонними, т.е. присущими только одной ветви власти, не всегда таковыми являются в действительности, так как их осуществление в той или иной мере связано с функционированием другой власти. Так, скажем, президентское право вето на первый взгляд является односторонним полномочием, но его применение невозможно без позитивной акции Конгресса: нет билля – нет вето. Кроме того, президентскому вето противостоит опять-таки одностороннее вето Конгресса – законодательное вето, которое вызывается к жизни только соответствующей акцией исполнительной ветви власти. Даже такое одностороннее полномочие Конгресса, как импичмент, органически связано с главой исполнительной власти и высшими федеральными должностными лицами, назначаемыми “по совету и с согласия Сената”.