Культурная политика как основа государственного управления культурой в России

Под культурной политикой принято понимать «комплекс операциональных принципов, административных и финансовых видов деятельности и процедур, которые обеспечивают основу действий государства в области культуры». Культурная политика задает приоритеты в развитии культурных процессов и практик в контексте того или иного государства, региона, муниципалитета.

Основными направлениями культурной политики являются обеспечение условий по сохранению культурного наследия, процессов по производству и распространению культурных продуктов, поддержка творчества, исследований, подготовки персонала и образования в сфере культуры.

Культурная политика в целом соотносится с особенностями общественного, политического и экономического развития страны, а ее цели и задачи опосредованы приоритетными установками государства. Культурная политика формируется не только в соответствии с приоритетами государства, но и с учетом историко-культурных традиций как государства, так и отдельных регионов.

Более широко культурная политика может быть определена как деятельность, в ходе которой обеспечивается: проектирование основных тенденций культурных процессов в обществе, создание политических и экономических условий для формирования и развития культурных институтов на основе творческой потребности общественных организаций и отдельных личностей, государственных гарантий защиты культуры от негативных воздействий стихии рыночных отношений, внедрение научных технологий в культурную деятельность, создание системы гарантий участия населения в культурных процессах.

Другими словами, культурная политика представляет собой стратегическое управление процессами в сфере культуры, где представлены во всем многообразии культурные практики и формы (памятники культуры, народное творчество, музеи, библиотеки, искусство, филармонии и т.д.).

Основными организационными механизма-ми, через которые происходит реализация культурной политики, являются многочисленные организации культуры, культурные институты, осуществляющие культурную деятельность. Причем сам процесс культурной политики не является прямым управлением культурной деятельности, а, скорее, выражается в поддержке и создании необходимых условий для духовной, творческой деятельности, культурных процессов, для производства и потребления культурных благ.

Создание таких условий по большей мере сводится к внедрению определенных принципов финансирования культуры и обеспечению экономического механизма их реализации (программы по поддержке талантливых исполнителей, предоставление льгот, распределение субсидий и т.д.).

В связи с этим культурная политика полностью зависит от государственных приоритетов, от базовых принципов формирования его бюджета. Хотя и в региональном срезе культурная политика может приобретать некоторое своеобразие ввиду присутствия определенной позиции региональных элит и властных структур.

Между тем большое значение в сфере культурной политики играет выработка целей и построение механизмов реализации культур-ной политики. В частности, в программе ООН «Всемирное десятилетие культуры» (1987–1997 гг.) были зафиксированы следующие положения, которые определяют функции, права и ответственность государств в области культурной политики:

• никакие международные и национальные программы общественного развития не ведут к успеху, если не учитывают потребностей культурного развития народов и не включают в себя культурные аспекты;
• невозможны какие-либо единообразные, унифицированные мировые модели культурного развития, ибо они игнорируют культурную самобытность народов, угрожают их национально-культурной идентичности и по этой причине деформируются или осознанно отвергаются ими;
• сохранение и использование культурного наследия, создание условий для приобщения всех граждан к культурным ценностям или иной культурной деятельности и условий для свободной деятельности «творческих работников» является такой же областью ответственности любого государства, как и обеспечение достойных условий жизни, здравоохранение, сохранение природной среды, национальная безопасность.

Инструментами культурной политики являются:

• создание и развитие сети культурных учреждений;
• обеспечение условий для осуществления культурной деятельности;
• формирование законодательной и нормативной базы для деятельности учреждений культуры.

Приоритеты и направления культурной политики не статичны и меняются в зависимости от перемен условий в государстве (экономические, политические перемены), а также от изменений внутри культурной сферы (новые тенденции в содержании культурной деятельности, развитие культурных процессов и т.д.). Культурная политика существует в виде продолжения общегосударственной политики в целом.

Взаимоотношения государства и культуры можно рассмотреть исходя из моделей культурной политики. Сегодня ученые придают большое значение стратегиям культурной политики, поскольку именно от этого зависит отношение к культуре. Современные тенденции развития культуры в Европе и Азии свидетельствуют о том, что культурной политике необходимо уделять весьма пристальное внимание. Нередко признается, что культура сегодня выходит «на первый план», становится важным рычагом социально-экономического развития региона.

В науке существует несколько принципов для классификации моделей культурной политики. Например, одна из традиций моделирования культурной политики отходит еще к работам А. Моля.

По мнению французского культуролога и социолога, культурная политика имеет два направления: «прогрессивное», когда субъект политики стремится ускорить ход эволюции культуры, и «консервативное», когда субъект политики стремится замедлить ход эволюции культуры.

При иных подходах к моделированию культурной политики часто выделяют два основных направления, которые лишь в целом описывают ситуации без учета деталей.

1. Культурная политика, основанная на поддержке государства.

• данном случае культура финансируется в основном государством. Интересы власти сориентированы в основном на процессе администрирования, управления, распределении субсидий; акцент смещен на поддержку традиционных сфер: музей, библиотека, театр и т.д.

2. Культурная политика, ориентированная на рынок. Культура функционирует в рыночных условиях, финансирование культурной деятельности происходит в основном из коммерческих средств.

Следует заметить, что данные модели культурной политики со-держат в себе как преимущества, так и недостатки. В первой модели культура подвержена прямому управлению, практически отсутствует возможность поддержки тех творческих инициатив, которые не вписываются в государственные регламенты; централизация и консерватизм отвергает инновационные и нестандартные культурные практики.

Во второй модели мало внимания уделяется тенденциям общей национальной культуры, рынок сдерживает развитие социально важных направлений в сфере культуры, традиционной культуры, а самовыражение не всегда находит поддержку в коммерческой среде. Очевидно, что наиболее приемлемым является некий баланс указанных моделей с учетом историко-культурного контекста и социально-экономического развития государства.

Иной способ моделирования культурной политики также основан на взаимоотношениях государства и культуры, но он учитывает некоторые элементы этих отношений. В соответствии с тем, как государство выстраивает стратегии управления культурой, выделяются следующие модели культурной политики.

Государство-«помощник», «вдохновитель» (США). Государство в культурной политике отдает поддержке и развитию разнообразия в культурной деятельности в целом. Источником финансирования становятся различные частные и коммерческие структуры, которым государство идет навстречу путем проведения гибкой законодательной, налоговой политики. Государство создает атмосферу, стимулирующую вклады в сферу культуры, а учреждения культуры – на поиск доноров.

Государство-«патрон», «меценат» (Великобритания, скандинавские страны). В культурной политике государство активно участвует в культурной жизни общества, обеспечивает стандарты профессионального культурного творчества и деятельности.

Система финансирования также связана с активным использованием коммерческих структур, но решающую роль в данном случае играют посреднические общественные институты (советы искусств, агентства, учреждаемые государством), которые распоряжаются фондами, государственными субсидиями. Усиливается роль экспертов, посредников между бизнесом и культурой; государство гибко реагирует на изменения, поддерживаются инновации.

Государство-«архитектор» (Франция). Культурная политика выступает как часть социальной политики и она выстроена с учетом постоянной поддержки культуры со стороны государства. Стабильное и регулярное финансирование культуры государством осуществляется через каналы министерства или иного государственного органа. Помощь государства является частью поддержки общего социокультурного развития общества.

Государство-«инженер» (СССР). В данном случае государство является собственником материальной базы культуры, владеет имуществом, регламентирует развитие направлений культурной деятельности, принимает решение о распределении финансовых ресурсов. Причем часто культурная политика направлена на поддержку того творчества, которое отвечает целям и идеологии государства.

В чистом виде модель существует нечасто, тогда как более распространены случаи смешанных моделей.

Акценты в культурной политике могут постоянно смещать-ся, и это во многом зависит от политической ситуации, тенденций в экономике, развития демократических свобод и т.д.

В России в настоящий момент культурная политика переживает период реформирования и пересмотра основных векторов ее развития, данный этап длится еще с 90-х годов. С этого времени начинает складываться обновленное отношение к культуре, учет тенденций рыночной экономики, и, в связи с этим, постепенно вырабатываться механизм оптимизации управления культурной деятельности в нашей стране.

Во времена царской России существовала культурная политика модели «патрон». Между тем в наши дни та модель, где государство в культурной политике действует как «патрон», признается наиболее совершенной и сбалансированной, обеспечивает процессы децентрализации и регионализации культурной политики.

В данном случае в финансировании культуры принимают участие и фонды, и частные фирмы, и само государство, тогда как важную роль распределения де-нежных средств отдано в руки общественности, экспертов. В советское же время, как уже отмечалось, культурная политика представляла собой модель «инженер».

Культурную политику в современной России следует охарактеризовать как переходную, поскольку некоторые положения и принципы культурной политики еще только формируются (например, нормативно-правовое поле культурной сферы).

Безусловно, важную роль в культурной политике России играло и будет играть именно государство, хотя и при возможной поддержке иных институтов: советов по культуре, культурных фондов и т.д.

Однако существенной проблемой в российской модели управления культурой является рассредоточение тенденций культурной политики: принципы формируются Советом по культуре при Президенте, бюджет определяет Государственная Дума, а прямое управление и распределение денежных средств во власти Министерства культуры.

Кроме того, существующая в России централизация в управлении культуры вводит на орбиту реализации целей и задач культурной политики работу ведомств и отраслей. Ввиду этого часто возникают проблемы ведомственной разобщенности (например, между ведомствами культуры и образования), а стратегическое управление культуры по отраслям подрывает возможности создания единого культурного пространства.

В модели же культурной политики «патрона» роль сильного государства, принимающего правовые акты, финансирующего культуру, остается прежней, однако функции назначения и распределения финансовых средств, предполагающие высокий уровень профессионального образования, выполняют эксперты, ученые, ценители искусства и т.д.

Стоит также отметить, что в трех рассмотренных моделях культурной политики декларируется децентрализованное управление культурой. Иными словами, происходит смещение акцентов от формализма, косности, бюрократии и консервации к гибким и подвижным системам, способным поддержать самые разные формы культурной деятельности.

В многочисленных примерах европейского опыта по выстраиванию приоритетов культурной политики прослеживается осознание ограниченности мощного государственного аппарата эф-фективно осуществлять распределение финансовых потоков и чутко реагировать на изменения в культурной среде.

Часто это приводило к созданию агентств, фондов, советов по искусству, разработке соответствующих государственных программ. Даже во Франции (классическом примере «романского», т.е. в изрядной степени централизован-но-государственного регулирования культурного развития), еще при администрации социалиста Ф. Миттерана, были приняты решения по постепенной децентрализации регулирования сферы культуры с широким заимствованием именно американского опыта.

На региональном уровне культурная политика также может осуществляться по-разному. Во многих российских регионах существуют концепции социально-экономического развития, в которых обозначены приоритеты и в отношении поддержки культурной сферы. Вместе с тем регионы разрабатывают и программы по развитию культуры, хотя серьезные практические последствия реализации подобных про-грамм можно наблюдать отнюдь не во всех российских городах.

В России с традиционно сильным государственным влиянием и необходимостью поддержки большого количества культурных практик мирового и национального значения стратегия культурной политики не может быть выстроена без значимого участия государства.

Вместе с тем современные тенденции развития общества все больше актуализируют участие горизонтальных сетей, институтов в процессе управления культурными практиками с целью интеграции многообразных интересов в сфере культуры и учета всего спектра проблем в осуществлении культурной деятельности.

В такой модели культурной политики с сильным государственным участием появляется место для децентрализации, для распределения ответственности между государством и обществом. В частности, одной из видимых положительных тенденций в этом направлении следует назвать создание и работу в России Общественных советов по культуре (при Президенте РФ, при Губернаторе региона, при мэре города).

Весьма действенными и влиятельными институтами в мировой практике следует назвать различные агентства, учреждаемые государством и выполняющие роль по-средника между ним, сферой культуры и бизнеса, экспертные советы, создаваемые для распределения финансовых средств для сферы куль-туры, а также разрабатывающие приоритетные направления развития культуры в регионах и города и прочие структуры общественного и гражданского участия.

Роль культурной политики для сферы культуры более чем велика. От тех принципов и приоритетов, которые задает государство через механизмы культурной политики, во многом зависит развитие культурных практик.

Со стороны государства определяются приоритеты по поддержке развития направлений в сфере культуры. Вопрос о приоритетах – это определение направлений работы, нуждающихся в поддержке, финансировании, инициировании. Особое значение этот вопрос приобретает в контексте бюджетного финансирования, особенно в условиях экономического спада и кризиса.

В 2006 году Правительством Российской Федерации были определены основные направления государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Феде-рации до 2015 года и план действий по их реализации. Основными направлениями государственной политики по развитию сферы куль-туры и массовых коммуникаций были признаны следующие:

• сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства России;
• сохранение и развитие многонационального культурного наследия народов России;
• совершенствование отечественной системы художественного образования и науки;
• дальнейшая интеграция России в мировой культурный процесс и укрепление ее позитивного образа за рубежом.

Также в данном нормативном документе отмечено, что реализация обозначенных направлений культурной политики в России должна происходить на основе стратегического партнерства государства, общества и бизнеса, что позволит создать условия для эффективной интеграции отрасли в процесс повышения уровня благосостояния граждан, сохранения социальной стабильности, развития институтов гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.

Из этого следует, что важной проблемой культурной политики является обеспечение и поддержка сотрудничества бизнеса и культуры, привлечение в культурную сферу частного капитала, инвестиций, развития креативных индустрий как практики взаимодействия коммерции и творчества, различных форм предпринимательства в сфере культуры.

Решение данной проблемы во многом зависит от разработки законодательных и налоговых механизмов стимулирования частного капитала, привлекаемого для поддержки учреждений культуры.

Дополнительными мерами здесь могут выступать распространение позитивного опыта, освещение успешных практик сотрудничества между бизнесом и культурой (например, среди российских музеев, выставочных залов, театров и т.д.), проведение исследований, способных выявить и проанализировать удачные модели такого сотрудничества.

Среди способов дальнейшей оптимизации культурной политики в России специалисты выделяют следующие:

1. Отход от вертикально-линейных принципов управления в сфере культуры и актуализация саморазвития. Данный шаг актуализирует позицию признания множественности субъектов культурной политики, создание системы коллективных субъектов развития культуры, внутри которой сложились бы условия согласованного взаимодействия на основе партнерско-договорых отношений, включающей представителей различных формирований, творческих работников, потенциальных спонсоров, учреждения культуры.
2. Управленческая философия в сфере культуры может быть основана на отношении в сфере культуры как к «открытой системе», тогда ее успешное развитие во многом будет зависеть от способности адаптироваться в новой социально-экономической ситуации. В этих условиях учреждения и системы управления отрасли должны быть нацелены на выявление проблем, выработку новых решений.
3. Переход к социальному партнерству в сфере культуры с учетом многоукладности и многообразия субъектов культурной деятельности. С созданием системы коллективных субъектов регулирования культуры расширяется реальное влияние активного в культурном от-ношении населения на формирование государственной культурной политики.
4. Формирование нового общественного и государственного механизма управления с возрастанием функций опережающего управления над оперативно-диспетчерской, региональной дифференциации культурной политики, поддержки локальных структур социокультурной деятельности, развития национально-территориальных культурных общностей, землячеств, клубов, общин и т.д.
5. В сфере социальной защиты работников культуры разработка

• принятие пакетов правовых и налоговых регуляторов, дающих возможность коммерческим структурам вкладывать в культуру средства
• использовать другие материальны возможности, отказ от принципа затратного финансирования строительства учреждений культуры, раз-работка и внедрение социокультурных проектов, принятие специального законодательного документа защиты прав культуры и работников культуры.

Кроме того, залогом успешной культурной политики является своевременное создание эффективной нормативно-правовой базы, способной стать фундаментом для развития сферы культуры.