Принятие и исполнение политических решений является важным элементом политического действия, с помощью которого обеспечивается взаимодействие участников политического процесса.
С проблемой принятия политических решений участники политических действий сталкиваются тогда, когда оказываются перед необходимостью выбора оптимального варианта поведения, т.е. наилучшего способа действия из многих возможных в данных условиях.
Политические решения можно разделить на несколько видов:
Первый и второй типы решений принимаются представительными и исполнительными органами власти; третий – непосредственно населением; четвертый – негосударственными организационными структурами политической системы.
Поведенческая теория, рассматривая процесс взаимодействия политических субъектов, акцентирует внимание на выявлении субъективных факторов, детерминирующих процесс принятия решений. Эти подходы отражают неоднозначность характера управленческого процесса.
С одной стороны, важное значение институтов и органов управления, процедур принятия решения, технического аппарата, т.е. значение внешних и внутренних факторов, отражающих рационализм этого процесса.
С другой – не менее важный фактор – неформализованные процедуры, зависящие от конкретных лиц, определяющих цели и средства их достижения, от профессионального опыта и интуиции этих лиц, от их взаимоотношений и личных интересов.
Крайне редко бывает, чтобы ситуацию принятия решения полностью контролировала одна группа, поэтому этот процесс представляет собой компромисс предлагаемых вариантов, что значительно усиливает роль субъективизма.
В конечном счете, процесс принятия решений представляет собой симбиоз рациональности и иррациональности – рационально организованного взаимодействия институтов власти и значительного субъективизма управляющих.
Процесс принятия политических решений предполагает ряд действий по постановке и достижению целей различными субъектами, подразделяемыми на определенные типы.
Субъектами политических решений выступают индивиды, входящие в выборные органы государственной власти как представители политических или общественных организаций; в их компетенцию в соответствии с конституцией входят выработка и принятие решений.
На разных этапах процесса подготовки и принятия политических решений задействованы различные субъекты.
На этапе выявления проблемы о своих интересах заявляют широкие слои населения и общественные организации; на этапе формулирования и анализа проблемы на первый план выходят политические партии, общественные организации, эксперты, госадминистрация; на этапе принятия политического решения в действие вступают представительные органы государства, партийные и общественные объединения.
Однако на вопрос «Кто готовит и принимает политические решения?» не всегда может быть дан ответ лишь на основе положений конституции, в которой определяется компетенция различных политических институтов.
Вполне возможны ситуации, при которых политические институты, призванные принимать решения, на самом деле являются марионетками, исполняющими волю других лиц.
Они лишь придают законную форму подготовленным и принятым закулисно политическим решениям, поэтому, чтобы определить, кто фактически при данном политическом режиме принимает решения, требуется тщательно изучить отношения между политическими элитами и формальными субъектами власти, выявить конкретных лиц или группы, которые контролируют деятельность формальных политических институтов или оказывают на них непосредственное влияние.
Именноэти лица или группы и принимают на деле политические решения.
Однако с логической точки зрения любые технологии принятия решения привязаны к определенным этапам данного процесса.
Праксиология в процессе принятия решения выделяет три этапа: подготовительный этап, этап постановки цели и этап ее реализации.
Подготовительный этап. На первоначальном этапе процесса принятия решения на основании анализа базы данных формулируется проблема, выделяются и конкретизируются наиболее значимые вопросы, а также определяются критерии измерения проблемы и ее эффективного решения.
При признании наличия проблемы возможен выбор между тремя вариантами действий:
* обозначить свое нейтральное отношение к ней либо сформулировать определенную позицию, не предпринимая никаких действий;
* умышленно затянуть начало действий по ее реализации;
* начать активно работать над ее разрешением.
В последнем случае также имеется ряд вариантов действий:
= предпринять действие по решению ситуации без ее анализа;
= начать затягивать какие-либо действия, чтобы в дальнейшем более отчетливо представить причины конфликта и выбрать более выгодные пути его разрешения;
= постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, регионам);
= начать предпринимать действия по оперативному урегулированию ситуации.
Для актуализации общественно-политической проблемы необходимо получить общественное признание «снизу» и официальную поддержку «сверху», что реализуется в следующих предпосылках:
+ проблема должна быть артикулируема достаточно влиятельной группой и поддержана общественным мнением;
+ проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой информации;
+ проблема должна быть принята государственными органами власти;
+ проблема должна быть «решаемой», т.е. иметь перспективу на разрешение в рамках существующих норм и процедур.
Но сама по себе значимость проблемы далеко не всегда означает выдвижение ее в ряд озвученных и решаемых государственными управленческими структурами.
Американские политологи П. Бахрам и М. Баратц разработали концепцию так называемых «нерешений» – процедуру контроля политической элитой и бюрократией за выдвижением и разрешением проблем в зависимости от личных и узкогрупповых интересов.
Это значит, что у определенных политических субъектов есть возможность применения «средств, с помощью которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить…».
Выбор способов разрешения политической проблемы зависит от ситуации и интересов субъектов, вовлеченных в разрешение актуализированной проблемы.
В конечном счете, итогом подготовительного этапа являются: осознание проблемной ситуации, определение составляющих вопросов, их значимости и первоочередности решения, а также четкая формулировка проблемы.
Этап постановки целей. Второй этап, на котором осуществляется выбор решения, концентрируется вокруг процесса выработки конкретных целей деятельности.
При формулировке цели политической деятельности анализируются и сопоставляются различные альтернативы решения проблемы, моделируется развитие событий по каждому из выбранных вариантов.
Рассматриваются как минимум три альтернативы: максималистская, безопасная (нейтральная) и минимально возможная.
Каждая из них обладает своими «высшими» (выражающими зависимость деятельности государства от ресурсов, информации, времени действия и т.п.) и «низшими» (обусловленными наличием факторов, позволяющих существовать самой проблеме) границами, определение которых и является главной аналитической задачей на данном этапе.
На этапе постановки целей необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий путем сопоставления основных параметров с параметрами других моделей, оценки ожидаемого эффекта от предполагаемых действий.
Выбор одного варианта позволяет сформулировать конечные цели, а также выявить главные факторы, способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства.
Достижение целей в немалой степени зависит от доминирующих при выборе методов, спектр которых достаточно широк.
Все многообразие методов можно свести к следующим:
# интуитивные;
# методы прецедента, ориентирующие на механическое воспроизведение действий, которые предпринимались в аналогичной ситуации;
# методы, предполагающие незначительное изменение ситуации;
# смешанные, использующие общетеоретические подходы политического анализа в качестве основы для детального эмпирического исследования конкретной проблемной ситуации;
# экспериментальные методы, предполагающие искусственное моделирование проблемной ситуации.
К факторам, ограничивающим возможность формирования эффективной цели решения проблемы, можно отнести:
* недостоверность и недостаточность информации;
* психологические свойства (нежелание рисковать или, напротив, авантюрный стиль руководства) лица, принимающего решения;
* ситуационные условия (дефицит времени или ресурсов, неопределенность и т.п.);
* организационные условия (неготовность организационных структур к принятию решений).
Этап реализации цели. Принятое решение – это лишь возможность успешного достижения цели.
Ключевая особенность данного этапа заключается в том, что выполнение решений осуществляется не только и не столько теми людьми, которые принимают решение, а широким кругом институциональных структур и граждан (в том числе и противников данных решений, которым предписывается их выполнять).
Реализация решения на данном этапе определяется следующими принципами:
= директивность (предполагающая облечение решений в повелительно-рекомендательную форму), адресность (обращенность к определенным структурам и организациям и предписание им ответственности);
= законность;
= наличие резервной системы реализации решений;
= институционализация контроля за процессом реализации принятых решений;
= непротиворечивость требований;
= бесперебойная информация о следствиях и характере реализации целей – все это дает возможность оперативно производить оценку сведений на основе выработанных критериев ожидаемого успеха в целом, сопоставлять с поставленной целью и производить по необходимости корректировку собственных действий.
Многие исследователи отмечают, что, в конечном счете, доведение решения до логического конца и его успех зависят от низового уровня. Именно здесь происходит заново «прочтение» решения и его практическая реализация.
В итоге может произойти либо только частичная реализация решения, либо его полный саботаж, что может иметь совершенно непрогнозируемые результаты, не имеющие ничего общего с поставленной целью.
Таким образом, решение на этапе его осуществления должно постоянно координироваться с поставленной целью и ожидаемыми результатами, поэтому согласие между различными уровнями реализации решения имеет принципиальное значение.
В процесс согласования включаются не только профессиональные политики, партии, общественные организации, предпринимательские структуры, административные организации, но, что не менее значимо, на лоббирование того или иного решения оказывают влияние личные пристрастия и интересы, которые не имеют никакого отношения к государственным проблемам.
Используемые технологии зависят и от характера контрагентов, в качестве которых могут выступать как все общество (население страны), так и отдельные государственные структуры, другие государства и организации.
Связь государства с такими объектами может быть различной, а потому применяемые технологии должны быть предельно гибкими, ориентироваться на институты, дающие преимущества в реализации целей, избегать явно дисфункциональных методов, применения полумер.
В целом же они могут быть построены на использовании насилия (и даже террора), средств правового урегулирования, компромисса, сделок, манипулирования, убеждения.
Принято выделять несколько основных типов реализации решений: популизм, элитизм, консерватизм, демократизм, радикализм.
Каждому из этих типов осуществления политического процесса соответствуют определенные методы властного регулирования, тот или иной характер взаимоотношений властей и населения, соответствующий тип информационного режима осуществления власти и управления.
Правящие элиты пытаются выработать какой-то призыв к населению, лозунг, реализация которого, по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к успеху. Нередко в таких случаях используются необоснованные обещания.
Наиболее ярко популизм проявляется при харизматическом правлении; популистские меры могут выступать составной частью политического курса как при демократических, так и при других типах режимах, придерживающихся рациональных методов управления.
Отличительная черта элитизма – курс на предотвращение сколько-нибудь значительного участия граждан в выработке и корректировке решений, блокирование различных посреднических форм взаимодействия с электоратом, закрытый характер принятия и осуществления политических решений на всех этапах.
Такие методы управления характерны для стабильных политических режимов, ориентирующих граждан на традиционные ценности и идеалы.
К прямо противоположным результатам приводит радикализм политического правления. Насилие используется как основной метод управления при проведении радикальных действий.
Даже когда стремление революционизировать общество, добиться его качественного переустройства не является самоцелью властей, социальные и политические последствия, вызванные радикальными методами преобразований, неизбежно превращают власть в орудие, чреватое массовой гибелью граждан, даже если она своей целью провозглашает идеалы мира и социальной справедливости.
Создавая систему взаимоотношений, основанных на взаимных обязанностях и ответственности общества и элиты, демократическая политика налаживает сотрудничество населения с властью.
Соблюдение процедур избирательных циклов, принципа разделения властей, диалога с оппозицией, как правило, исключает из арсенала политического управления жесткие средства принуждения.
Критерии эффективности политического решения могут варьироваться в зависимости от целей политического действия: критерием может быть оздоровление экономики в целом или решение социальных проблем малоимущих.
В зависимости от выбранного критерия эффективности, а не только с точки зрения абстрактной эффективности возможен выбор наиболее приемлемого решения проблемы.
При оценке эффективности политического решения необходимо учитывать:
+ различает ли руководство страны политические цели всей общественной системы и ее отдельных звеньев;
+ осуществляется ли при принятии решений предварительный анализ ситуации группами экспертов, или же лидеры ориентируются на собственные знания, опыт, интуицию;
+ определяется ли заблаговременно правящими кругами тот круг проблем, который может потребовать политического регулирования;
+ ведется ли проработка альтернативных вариантов и сценариев развития событий;
+ насколько рационально оцениваются возможные выгоды и затраты от реализации каждого варианта принятых решений;
+ насколько интенсивно идет сбор данных о реализации целей, отслеживаются ли промежуточные результаты, оперативно ли вносятся коррективы в решения, выявившие расхождение целей и средств их достижения;
+ оцениваются ли, и если оцениваются, то как, стимулы, предлагаемые для массового поведения;
+ прорабатывается ли процесс реализации программ по стадиям (предварительная информация, реклама, подавление контрпропаганды);
+ имеются ли планы на случай неудачных действий правительства, способные помочь ему сохранить свое лицо и не вызвать дестабилизации власти;
+ способно ли руководство быстро перейти на резервную систему принятия решений при изменении ситуации, и так далее.
Иначе говоря, содержание политического процесса напрямую зависит от того, насколько гибкие стратегии принятия решения удается выработать политическим элитам.
(Карадже, Т.В. Политическая философия: учебник, МПГУ)
